调整收入分配格局 实现社会公平

2010-03-15 13:21:09 来源:《中国改革报》 

编者按 2010 年2 月28 日 ,中国(海南)改革发展研究院在北京召开以“调整国民收入分配格局与转变发展方式”为主题的改革形势分析会。国家发改委、财政部、农业部等单位的政府官员,中央党校、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国社科院、清华大学、北京师范大学等院校的专家学者共50 余人参加了会议。与会专家就实现公平与可持续发展,加快推进收入分配体制改革,调整国民收入分配格局等内容作了发言。下面撷取部分专家观点以飨读者。

中国社科院经济研究所研究员张卓元

调整财政支出结构改善收入分配

调整国民收入分配结构,可以有很多途径。现在看来,如果中央真正要下大决心提高居民消费占GDP 比重,就要大幅度调整我们的财政支出结构,大大增加公共服务的支出,减少经济建设的支出。把财政支出的钱更大部分用于提高保民生,特别是保低收入群体的实际生活水平。我想如果是中央能够下大决心的话,这个还是能够取得效果的。

2009 年全国财政收入68 ,000 多亿元,人均的财政收入相比全国农村居民人均收入稍微少一点。如果加上卖地等收入,就超过了农村居民人均收入水平,说明我们现在财政收入水平应该是很高的。财政支出更多,2009 年70 ,000 多亿元,人均的财政支出比农村的人均收入高多了。如果我们把财政支出做个比较大的调整,那么我们可以比较大幅度地提高居民收入和消费水平,包括提高农村居民的人均收入和消费水平。

根据国务院发展研究中心的一个材料,2008 年,中国的医疗卫生支出占财政支出的比重为4.4% ,社保与就业占财政支出的比重为10.9% ,两项合计占15.3% ,这比人均3000 美元~6000 美元阶段其他国家平均用于这两方面的支出低了整整16 个百分点。因为那些国家这两项支出平均占全部财政支出的31.9% 。我们作为社会主义国家,公共支出占的比重比其他国家平均水平还低那么多,实在是说不过去。前年和去年我们的人均GDP 已经达3000 美元以上了,大大提高财政支出用于民生包括医疗、社保、教育等等的支出应该是可以做到的。可是包括40000 亿的投资刺激计划等,我们财政支出用于民生的支出有一些还是没有做好,比如说廉租房和保障性住房建设的投资,就没有很好完成计划。为什么呢?因为这对地方政府没多大的利益,对于GDP 的增长没多大作用,所以他们是很消极的。根据人大常委的调研报告,按照2009 年国家下达的保障性住房建设的计划,全国要投入资金1676 亿元,但是到8 月底只完成了投资395 亿元,仅完成了23.6% ,说明列入计划的用于公共支出的投资没有很好完成。所以我想如果国家真的要下决心调整国民收入分配结构,下决心调整投资和消费结构,增加居民消费比重,增加保民生的支出,应该说潜力是很大的。

我们现在国有企业每年有10,000 多亿元利润,如果拿出30%~50% 用于充实社保基金等,这就是3000 亿~5000 亿元以上,把这些钱用于民生项目,包括社保等,就可以增加好几千亿元,现在我们的国有资本经营预算制度不完善,国有企业利润上交比例太低了,这也是很不合理的。所以我的一个想法就是,你要真正调整国民收入分配结构,调整投资或者储蓄和消费的结构,大大增加居民消费的比重,除了很多其他途径,调整国家的财政支出结构,而且比较大幅度地调整,应该说是有效的,也是可以做到的。

国家发改委宏观经济研究院研究员常修泽

通过制度性安排让劳动者掌握自己的命运

财富创造和分配机制转型,不可避免地要触及政治体制和社会体制转型问题。为什么在初次分配中,劳动者收入比重下降?为什么劳权明显弱化?关键在于劳动力要素所有者还没有完全掌握自己的命运,还缺乏一种制度性的安排。一个文明的社会应该具备一种“金三角”的社会结构,由工会代表劳方(雇员),由雇主协会代表资方(雇主),由人大和政府代表国家。目前来看,资方力量(含国有资本)在一些地方还比较强大,相对来说劳方的力量比较薄弱,没有形成“劳资谈判”协商的机制。虽然一些企业也有工会,但是在关键之处(如通钢事件,如山西黑砖窑等等)人们看不到工会的力量。需提出工会转型的问题,工会不应成为行政组织的依附力量,而应有其相对独立性。这就涉及深层的体制改革问题。只有社会形成一个劳方———资方———政府三方制衡的“金三角”结构,才能从制度上为克服“向非劳动者倾斜”的问题提供支撑。

除了“金三角”结构外,还有政府自身的转型更是刻不容缓。我们不妨探讨一下,收入分配的三方面倾斜(向非劳动者、向政府部门、向垄断性行业),哪个倾斜度最高?或者说,在解决“三个倾斜”的过程中,哪方面的利益约束最为严重?我认为是政府。

一则,从倾斜度看,1999 年~2007 年,中国总储蓄率从37.1% 提高到51.8% ,提升了14.7 个百分点。那么这14.7 个百分点是如何构成的呢?我们要找准问题的关键。数据表明,同期政府储蓄率从2.6% 上升到10.8% ,提高了8.2 个百分点;企业储蓄率从14.6% 上升到18.8% ,提高了4.2 个百分点;居民储蓄率从19.9% 上升到22.2% ,仅提高了2.3 个百分点。如果只说大数的话,恰好形成8 —4 —2 的“三级台阶”。即是说,居民是“低台阶”,企业是“中台阶”,而政府是“高台阶”。

二则,从解决“三个倾斜”问题的主体和客体来看。对于解决收入分配向非劳动者和垄断性行业倾斜的问题,改革的主体与客体是分离的;而对于解决收入分配向政府部门倾斜的问题,改革的主体和客体是一体的,也就是说,是由政府自己改自己,“用自己的刀削自己的把儿”,这恐怕是最难的。

除此之外,我们讲了多年的建立“官员财产申报制度”,至今未见全面启动,这需要进行深层次的政治和社会体制改革。

国家财政部财科所副所长刘尚希

调节收入分配应从消费做起

研究分配问题,有多个角度,应当把几个方面兼顾起来。政府调节贫富差距,不应仅仅是说收入分配。贫富差距,有财产意义上的,有收入意义上的,甚至还包括消费意义上的。贫富差距这个概念包容性更好,不单纯是一个收入的概念。

因此,我认为,政府调节贫富差距应从起点入手。政府干预贫富差距应从结果转到起点上来,起点的干预比结果的干预更有效。起点在哪儿?起点就在消费上。参与市场经济的游戏就像体育比赛,起跑线假设是一样的,最终的结果总是有的人跑得快,有的人跑得慢,那这个差距的大小,不是决定于起跑线,而取决于参与者能力。如果说能力差不多,起跑线公平的情况下,跑出来的结果差距不会太大;如果参与者能力差距很大,其结果如何呢?那其结果就是差距非常大。所以,参与市场经济的游戏,其起点就在参与者的能力上头。在国民能力差距扩大的情况下,尤其是出现群体性的能力鸿沟的时候,贫富差距是不可能缩小的。

那么,参与者的能力又是怎么形成的呢?通过消费。消费是人的生产和再生产过程,人的素质,包括身体素质、文化素质、道德素质和技能素质等,都取决于消费的状况和水平。食品消费、健康消费决定一个人的身体素质;基础教育、高等教育、技能培训等则决定文化、技能等方面的素质。消费包括公共消费和私人消费。仅仅靠私人消费来提升能力,也就是人力资本的积累是非常有限的,还得靠公共消费,也就是政府向扩大民众提供公共服务消费。

按市场经济的逻辑,那就是有钱了你就消费,没钱呢就不消费,你钱多就多消费、钱少就少消费。如果完全按照这个逻辑,很多人的能力在经济循环中就会落入到一个陷阱:低消费—低能力—低收入—低消费—低能力。穷人永远是穷人,穷的没有钱,由于没有足够的消费能力,保障消费,他们的劳动力再生产,人力资本积累则无法实现。文盲的孩子永远是文盲,穷人永远是穷人,社会阶层之间不能流动。社会阶层固化,一旦固化就会形成阶级,一形成阶级就会对立,对立就会革命,过去马克思对这个问题分析得很清楚。要避免经济循环中的能力陷阱,政府的公共消费是关键。

只有从起点上来解决问题,在能力上缩小差距,贫富差距才可能缩小;群体性的能力差距小了,群体性的贫富差距也才可能缩小。你今天穷了,但是你可获得政府提供的公共消费,使基本生存条件和基本能力不因私人消费的不足而落空,那么经过努力,在市场竞争中,你还有希望再变成富人。这样,阶层之间是流动的,阶层就不会固定,社会也能稳定。

所以,政府干预社会的贫富差距,应从对结果的干预转到对起点的干预上来,从消费、能力入手。这样,政府对分配的干预就会收到事半功倍之效果,才可能避免社会两极分化。一厢情愿地认为,缩小了收入差距,也就认为同时缩小了消费差距,是理论上的一个重大误区。现代社会,居民个人对公共消费的依赖程度不断上升,收入差距缩小不见得消费差距也会缩小。例如教育消费、健康消费,不能说给低收入者增加补贴就能解决,如举办农村教育,这不是给农民一些钱就能替代的。现代社会的消费越来越具有公共性,就是买米买菜这样看似很私人的事情,也越来越离不开政府的公共服务:对食品市场的调控和对食品安全的监管等等。

分配的公平应以社会正义为前提。社会正义就是按照公认的游戏规则办事,包括经济运行规则、社会运行规则。遵循了这些规则,分配差距就是合理的,就意味着达到了社会公平。

北京师范大学教授李实

注意解决社会分配不公的四大问题

关于收入分配不公,这方面的很多现象和问题大家非常反感,甚至是义愤填膺的,这包括腐败收入和灰色收入所带来的收入差距扩大,它对老百姓带来的心理上的影响是非常大的,但是这些收入对我们的收入差距扩大到底起多大作用?这是一个值得研究的问题。根据我们做的一些模拟分析,发现它对收入差距扩大的影响没有我们所想象的那样大,比如说它与城乡之间的收入差距相比,腐败收入带来的基尼系数的扩大要小得多,但是它产生的社会民众的负面心理效应是非常大的,社会不良影响是非常大的。所以从这个意义上来说,我们首先要解决腐败问题。这是因为腐败带来的腐败收入,由腐败收入带来的收入分配不公的问题,在很大程度上会造成社会不稳定。也就是说,消除腐败对于平息老百姓的怨言和稳定社会的作用是非常大的。然而,在解决收入分配不公的问题上,我们都特别关注的腐败问题,也采取了很多办法,但效果始终不太明显。这与我们的政治体制有关系,不在政治体制上进行重大改革,就不可能从根本上解决腐败不断蔓延的趋势。

收入分配不公中另一个比较明显的因素是城乡之间收入差距问题。这个问题谈得很多,很多人还是把它看作是收入分配差距的问题,而没有把它认识为一个收入分配不公的问题。我国城乡之间的收入差距很大程度上确实是一个收入分配不公的典型的例子。为什么这样说呢?你看看其他国家,没有哪一个国家像我们的城乡收入差距这么大,我们最近刚做了一个中国和俄罗斯收入差距的比较的论文,中国的数据是2002 年的,俄罗斯的数据是2003 年的,看一下两国的基尼系数,中国是0.44 ,俄罗斯是0.34 。中国收入差距比俄罗斯大的主要原因是中国城乡之间的收入差距要比俄罗斯大得多。不论从哪方面来说,中国的城乡之间的过大收入差距没有任何的正义性。我们都是走过来的人,我们都清楚中国城乡之间收入差距形成的原因和变化的过程。虽然,在过去几年中,政府出台了一些有利于农民收入增长的惠农政策,但是从内容和力度上来说,还是不够的。因为在过去60 年中,我们亏欠农民的太多了,现在仍有不少不利于农民收入增长的制度和政策,包括对农民工的歧视性制度和政策。因此,缩小城乡收入的差距不论对于缩小全社会的收入差距,还是对于消除收入分配不公问题,都具有重要的意义。

部门之间收入差距扩大的问题,特别是垄断部门与竞争部门之间收入差距过大的问题,也是当前收入分配不公中的一个突出问题。

在收入分配不公中还有一个问题,即个人收入流动性明显降低。在上世纪90 年代初期的时候,我们发现收入流动性还是比较高的,所谓比较高就是说那时候低收入人群的收入增长要高于高收入人群的收入增长,在一个五年期间,不同阶层的变动性还是比较大的。你如果看收入转型矩阵的话,就比较容易看出来。然而,从90 年代末开始,收入流动性出现了下降的趋势,这意味着穷人想成为富人的机会越来越少,收入阶层的稳定性越来越大。而且,如果看一下不同代际之间的收入流动性,就会发现父辈的收入,父辈的人力资本,父辈的职业对子女收入的影响越来越大,也就出现了人们通常议论的“富二代”和“穷二代”的问题。最近几年大家对这一点也都有所感觉。所以,我们不仅要解决短期内的收入差距的问题,而且要解决长期内的收入分配不公的问题。

收入分配不公中涉及到的第四个问题,是教育机会差异。而实现教育机会均等化才能从根本上解决“富二代”和“穷二代”的问题。一些相关的研究表明,在过去30 年中个人教育收入率是不断上升的,这意味着不同学历人群之间收入差距在扩大,它在一定程度上拉大了整个社会的收入差距。然而,随着受教育机会差异下降,它对收入差距扩大的影响会逐渐减弱。可是,我们的实际情况是劳动力受教育机会的差异并没有明显下降,从90 年代中期以来个人之间受教育年限的差别基本没有缩小。更需要注意的是个人之间获得人力资本质量的差别有扩大的趋势,这主要表现为城乡之间、地区之间教育质量的差异。因此,为了解决收入分配中的贫富的代际传递问题,必须从实现教育机会的公平性出发,既包括受教育年限上的公平,也包括受教育质量上的公平。

中国社科院经济所副所长、研究员王振中

收入分配差距越来越大应反思理论上的误导

当前探讨改革收入分配问题,使我联想起了30 年前的类似理论探讨。在改革开放前夕,于光远先生等在全国组织发起了多次按劳分配的理论讨论会,主流的意见是强调物质利益,一致反对平均主义。随着改革开放的不断深入,收入分配格局发生了巨大的变化,现在探讨收入分配问题的背景已经完全不同了。首先,当前我国收入分配差距如此之大,收入分配机制如此不公,社会保障程度如此之差,已经引起了社会各界的烦躁和不安。其次,国外研究机构对发达国家公务员工资的制定机制和差距的实证研究使我们某些号称“人民公仆”的形象相形见绌。最后,国内外在争论新自由主义和社会主义等问题时,北欧国家的收入差距如此之小使人们的心灵受到了震撼。究竟怎样才算是社会主义这一问题再一次受到人们的关注。

要想深入进行当前的收入分配制度改革,必须在3 个方面下功夫。

第一,必须深化理论研究。之所以长期以来收入分配差距越来越大,是与理论上的误导有着密切的关系。有的学者根本就没有读过库兹涅茨的原文,就盲目地宣扬什么倒U 曲线假说,自认为随着经济增长,收入差距开始扩大但以后会自然缩小,从而在思想上解除了政府干预的功能。以致于现在还有人喜欢用中国处于转型期这种说辞来自欺欺人,完全无视“马太效应”的现实。

第二,必须加强制度建设。当前要改革我国的收入分配制度,必须要加强基础性的制度建设,其中包括工资薪酬申报制度和财产收入申报制度。试问,如果不清楚工资薪酬收入是多少,怎么可能有效地调节人们之间的工资收入差距?如果不清楚人们的财产收入是多少,怎么可能有效地调节人们之间的财产收入差距?现在,许多的研究成果都表明,我国财产性收入差距要远远大于工资性收入差距,因此,应该尽快地推出财产收入申报制度。不然,缩小收入差距就会落为空谈。

第三,必须借鉴他国经验。此次中改院改革形势分析会的议题之一是中国版“国民收入倍增计划”,对此我很感兴趣。这很自然使我想到了日本的经验。所谓“国民收入倍增计划”是1960 年日本池田内阁采用经济学家下村治的建议而制定的,它制定了1961 年~1970 年度的发展计划。结果到1970 年度时,各项指标都超乎预想。例如国民收入原计划增长2.7 倍,实际增长了4.2 倍;人均国民收入原计划增长2.4 倍,实际增长3.7 倍。之所以效果明显,重要原因之一就是日本正确处理了政府与企业的关系,明确界定了政府的职能范围和实施作用的领域,由此极大地调动了民间投资的积极性,原计划私人设备投资增长2.4 倍,结果增长了7.8 倍。这些发展经验是值得我们认真借鉴的。80 多年前,孙中山先生曾经明确讲过,中国的一句老话“知易行难”是不准确的,实际是“知难行易”。意思是说,你要了解清楚一件事物是很难的,而一旦了解清楚了,做起来就很容易。但今天我们在收入分配领域,面临的是“知难行难”的困境。“知难”的原因是懒惰,“行难”的原因是利益。

国家行政学院教授汪玉凯

理顺收入分配关系是政府的重要职责

按照西方一些学者对社会转型的研究,他们得出的一个普遍结论就是,在这个过程中,整个社会将骚动不安,社会成员对利益的渴望格外强烈,官员也很容易出现权力滥用和腐败等问题。这对掌控利益分配权力的政府来说,无疑提出了很大的挑战。毫无疑问,目前我国社会正处在这样的社会转型期,面对社会利益分配出现的种种问题,特别是收入差距过大、分配不公的问题,作为凌驾在社会之上的最权威公共机构,政府责无旁贷,因为只有政府才具有制定法律和公共政策调节社会利益和理顺收入分配关系的权力。这对政府的公共治理能力也形成了很大的考验。

就目前的情况看,政府在理顺收入分配关系、保障收入分配的公平和公正方面,至少有三个方面是值得高度重视的。首先,要有正确的战略。换句话说,就是政府要根据目前我国经济社会以及改革发展的实际,及时调整有关收入分配方面的整体战略,确立明确的指导思想。其中最主要的就是由改革初期的效率优先,兼顾公平的指导思想,调整为效率与公平兼顾,并以此来确定未来的收入分配战略。

其次,政府要运用和使用好利益分配的杠杆。这个杠杆又集中地体现在两个个方面:一方面加大法律对社会利益、收入分配的调节作用,比如修订税制,政府减税等;另一方面就要通过公共政策,理顺收入分配关系。最大限度地运用好收入分配这个政策杠杆,保持社会整体利益格局的大体平衡,防止由于政策失误、或者政策反映迟缓,激化社会矛盾和社会冲突。

第三,就是政府要严格控制自身的行为,防止政府与民争利。应该说,目前这方面的问题是比较突出的。社会上之所以有财富不断地向政府集中的说法,就充分反映出这方面存在的问题。比如,土地征用、政府收费、政府自身的开支以及国民收入第一次分配、第二次分配中,政府的政策导向等,都会直接影响到整个社会的利益分配格局。政府只有严格控制自身的行为,让利于民,而不是与民争利,才算是一个合格的公共责任承担者和公共利益维护者。也只有这样,政府才能得到民众的信任和拥护,才能保证社会经济沿着健康的轨道发展。

[责任编辑:赵亚希]