统筹城乡发展须打破单一农村改革的路径依赖

2010-03-15 13:23:05 来源:《中国改革报》 ■ 陈明星

统筹城乡发展是打破城乡二元结构、全面优化农业农村发展环境、建设和谐社会的根本途径,为下一步深化农村改革、推进城乡经济社会协调发展指明了方向。统筹城乡发展,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局,其根本保障在于深化改革,尤其是要深化城乡改革联动。然而,众所周知,中国改革是率先从农村开始突破的,并迅速以磅礴之势推向全国,取得了举世瞩目的伟大成就。可以说,以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革,为中国改革立下了不朽功勋。但是,在此之后,除了迅猛崛起但大多昙花一现的乡镇企业以及广泛推广但有待改进的村民自治外,在改革重心由农村转向城市、城市改革进行得如火如荼之时,农村改革在相当长的时期内却寂寂无声。

令人欣慰的是,近年来进行的以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革,以及正在开展的以促进农村上层建筑变革为核心的农村综合改革,在改革的力度上都是空前的。但这些改革主要走的都是正式的运作程序,大致是先调查研究获得相关信息,然后由相关主管部门提出改革方案,在一定范围内征求意见,继而对方案进行修改完善,直至最后形成官方的改革文件。而在改革方案的实施中,也多以试点先行的方式进行的。而且,一旦形不成方案,改革就再也进行不下去,似乎已形成对正式制度变迁的路径依赖。作为打破旧的秩序平衡的改革,固然要慎之又慎,但从以往的改革经验来看,正式制度变迁也常常是效率极低的制度变迁。而这种路径依赖,也在很大程度上窒息了农民群众的首创精神,迟滞了农村改革的进程。

事实上,改革进行到一定阶段,最重要的是要营造非正式制度变迁的环境,如同当初的农村改革仅仅起源于18 户农民的自发要求一样,安徽凤阳小岗村18 户社员以身家性命担保的指印,不仅成就了“中国农村土地承包责任制的第一村”,也使得在与既定政策的冲突中,农村改革向前迈进了一大步。30 年来,农村改革以非正式制度变迁为始,如今,随着农业税的全面取消以及各项涉农补贴政策的不断到位,“少取”、“多予”已基本实现,“放活”已成为当前新农村建设和农村综合改革面临的突出任务。推进农地产权制度、民间融资体制、乡镇政府机构、农民义务教育体制、县乡财政体制、农村公共产品供给体制、农业科技推广体制等一系列关乎农业和农村经济发展内部活力的重大改革,构建城乡统一的户籍制度、就业制度、税收制度、公共财政制度和社会保障制度等关乎新农村建设体制保障、财力支持和动力之源的体制机制,无一不需要超乎寻常的胆略和智慧。

此时,不能不依靠正式制度变迁的推进,但同时也不能完全寄希望于正式制度变迁,必须着力营造非正式制度变迁的宽松氛围,充分尊重农民群众的改革意愿、首创精神和基层的探索实践,给非正式制度变迁留下足够的空间,才能激发其积极性、主动性和创造性的不断迸发,并进而转化为现实的生产力。这是农村改革的题中应有之意,也唯此,农村改革才能在正式制度变迁和非正式制度变迁相互促进中顺利推进。

第一,要充分尊重农民群众的首创精神。取消一切限制农民创业的政策规定,革除一切束缚农民创业的体制弊端,激发农民自主创业的潜能,营造鼓励农民干事业、帮助农民干成事业的社会氛围。要在市场准入、融资条件、政策支持等方面创造平等竞争的环境,支持农民按照自愿、民主的原则发展多种形式的专业合作经济组织,增强村级集体经济组织的服务功能,积极引导各类资本投入农业和农村,促进农村多种所有制经济共同发展。要充分肯定并大力宣传推广农民群众的成功经验,正确引导农民群众的探索实践,通过改革创新破除不适应农村生产力发展的各种体制性障碍,大力营造鼓励创新、允许探索、包容失败的宽松氛围,使人人敢创新、求创新、思创新、谋创新,不断激发农村发展活力,形成思改革、议改革、参与改革、支持改革的良好局面。

第二,要加强新型农民培育力度。要正确处理政府主导作用和农民主体作用的关系,各级党委和政府应把主要精力放在引导、支持和服务农民群众上,放在为新农村建设创造良好的政策环境和条件上;就是要在加大资金投入和政策扶持力度的同时,更加注重激发农村内在发展动力,增强农民自我发展能力,教育、引导和帮助农民群众更新观念、提高素质、增强本领,成为适应时代要求,有文化、懂技术、会经营、善管理的现代新型农民。

第三,要加强农村民主法制建设。要落实各项民主制度,健全村务公开制度,搞好村民自治,保障农民民主权利。要积极引导农民群众以理性合法的形式表达利益诉求,提高农村基层干部运用法律手段管理基层事务、处理矛盾纠纷的能力,逐步形成政府主导、社区参与、农民群众自主维护相结合的农民利益保护机制。

第四,要把尊重人民首创精神同加强和改善党的领导结合起来。尽管30 年来农村改革大多是在与既定政策的冲突中向前推进的,但在法治走向不断完善的新时期,一方面要尊重法律法规的权威和尊严,另一方面要设置法律法规自我完善的畅通的正规渠道,这就需要把尊重人民首创精神同加强和改善党的领导结合起来,将农民的首创精神和法律法规的自我完善都纳入宪法和法律框架之下,按照法定的程序,经由正式制度变迁的渠道,达成非正式制度变迁的诉求。

(作者单位:河南省社会科学院)

[责任编辑:赵亚希]