基层公共领域需要更多支持

2010-03-24 13:27:29 来源:《中国改革报》 ■ 丁元竹

2009 年夏天的三个炎热的星期里,我与国家行政学院我所在部门的研究人员以及北京大学社会学系的几位博士生到贵州、湖南和浙江调研社会发展情况。调研过程中,地方同志反映最多、我感触最深的是基层的公共服务供给不足问题,诸如卫生院医务人员匮乏及人才流失,中小学需要聘用代课教师才能运行,乡镇民政工作人员人手不足、乡村社会保障经办人力资源紧张,等等。

我的上述感觉也被2010 年两会期间代表们的发言或提案所言中,有代表说,“当下,基层对人才有强烈的需求,但真正下基层的大学生却很少,这不仅是学生和家长的就业观念有偏差,也存在待遇低、没有形成‘下去以后再上来’的机制等现实问题,因此必须建立鼓励大学生到基层就业的长效机制”。这个长效机制很复杂,涉及行政体制、人力资源管理体制等。

我对这个问题的感受是,在我们社会的一端,基层对人力资源有需求,基层公共服务亟须大量的工作人员和专业人才。基层的社会管理需要加强,需要创新社会成员的组织形式,这些都需要人来做。而另一端,有数百万的大学生拥挤在城市里找工作,甚至出现了所谓的“蜗居”和叫“蚁族”现象。所以,还不能简单地认为我们社会缺乏就业机会和就业岗位,即便是缺乏也是一种结构性的缺乏,绝不是总量上的缺乏。

为什么会是这样?我知道,即便是在发达国家,其历史上也曾出现这样的现象,年轻人离开村庄,到城市里去寻找新的机会和就业,去寻找新的生活方式。早在20世纪90 年代,我在加拿大蒙特利尔大学访问期间研究加拿大的工业园区时就看到这种现象了。那时我也看到,北美的地方政府为了吸引年轻人留在地方,大力兴建工业园区和产业孵化器。

就我们国家来说,为什么我们的体制机制不能实现资源的按需配置?原因是什么?从政策制定来说,我们需要什么样的政策和体制才能吸引年轻人到基层工作?

从深层次分析,我们看到一种轨迹,即人才的分布与资源的分布是成正相关的。基层公共资源缺乏、资金缺乏,需要配置的人力资源自然也缺乏,因此,现阶段的就业问题实质上也是一个收入分配问题。从市场配置资源的方式来看,产生目前的状况是必然的,要改变这种状况,需要超越市场的力量介入。换句话说,扩大消费和就业,从根本上说是收入分配格局的调整问题。在中国,要真正解决大学生就业难问题,至少要先解决三个问题,一是学以致用问题,或知识与现实的接轨问题。这是大学课程设置和教师配置及其知识结构问题与市场、社会、政府的需求如何接轨问题;二是作为人力资源的大学生如何能够匹配到与他们的知识和才能相适应的物质资源,包括工作条件、待遇、职业前景等。这个问题不仅仅是个市场问题,也是政府的调控问题;三是多元价值问题。只有社会确立了不仅仅挣钱和做官才是成功的标志,志愿服务和公益创业也是成功的标志这样的多元价值体系,大学生才会真正进行多元选择。各个领域的成功,只要是有利于社会进步事业的,都应得到尊重。

这个问题还要与当前正在进行的转变经济发展方式结合起来。最近读到一篇文章,讨论如何转变经济发展方式,其中说道,要大力发展服务业,这是我赞同的。我有点质疑的是,作者主张主要发展生产性服务业,诸如现代金融、现代物流、商务服务、信息服务、技术研发服务等。对否,我拿不定主意。但隐隐约约感觉到,如果资本和人力往这些部门集中,它所能吸纳的就业是极其有限的。既然基层对公共服务需求很需要,因此,我觉得要避免在一些重大问题人云亦云,而是对其进行深入研究和思考。

要深入研究,就需要进一步思考在我国当前这个发展阶段为什么仅仅是转变经济发展方式?这个经济发展方式需要转变的仅仅是包括调整国民收入分配结构,加快服务业发展以及积极推进城市化吗?

首先,根据我的理解,上述三个方面恐怕都不能是经济领域的事情。国民收入分配过程中的消费和投资都既包含了私人消费和公共消费,也包含了私人投资和公共投资。确定公共消费和公共投资的比例不应当仅仅依据经济学的理论,而应当依据经济社会发展的客观现实,需要对这个客观现实进行深入的理论研究和实地分析。服务业既包含了生产性服务业,也包含了非生产性服务业,恐怕在经济社会进入公共需求阶段,非生产服务的发展要放在更加重要的位置。无视社会服务的就业容量是错误的,也会误导视听。还有城市化,从历史上看,城市化从来就是一个公共服务供给的过程,从农村转移出来的劳动力需要在城市服务业就业,也需要自己及其家人在教育、卫生和医疗等的服务,这是他们转移的基本动因。因此,仅仅发展生产性的服务是不能实现转变经济发展方式目的的。

其次,且不说转变经济发展方式会遇到什么样的体制性障碍,就社会需求来说,在这样一个历史阶段的突出表现就不仅仅是经济发展方式的转变,而一定是包含了更加广泛的内涵。过于狭窄和简单地去理解发展方式很可能错置了我们的注意力,在政策上导致新的扭曲。事实已经很清楚,转变发展方式不是现在才提出来的,早在第九个五年计划时就明确提出来了,而且之后的每个五年计划都重申,但始终没有转变过来。

再次,不进行相应的行政体制改革,转变经济发展方式的槛迈不过去。同样,不相应地扩大公共消费和与之相适应的公共服务,同样也迈不过去转变经济发展方式的门槛。看来,我们还是应当从历史发展的阶段性特征来分析现阶段中国居民的消费特征、消费需求。

因此,转变经济发展方式要以公共管理体制改革为条件,归根到底,转变经济发展方式是公共领域和社会领域的问题。至少,需要通过公共领域和社会领域的改革来为转变经济发展方式创造一个更加宽松的环境。经济学这把钥匙既可以开启富裕之门,也可以开启贫困之门,究竟开启那扇大门,则有赖于经济学家的人文精神。关注人民的福祉应该是经济学家必备的品质。真正的学者应当是有良知和教养的知识分子。

基层的问题不仅仅具有经济意义,还有重要的社会意义。2010 年春节前,参加一个讨论社会形势问题的小型座谈会,三农学者于建嵘教授说出了一句发人深省的话,“越来越多的问题的发生在基层”。为什么越来越多的问题发生在基层?“地基不牢,山动地摇”,多少年我们一直把这句话作为做好基层工作的座右铭。但是为什么问题还是屡屡发生?

这使我想起了人类学家常说的一句话,“如果不加强地方社区,鼓励他们在规划与维持其基础设施过程中积极参与并发挥更大作用,发展战略注定会失败”。联想起我们一系列的政策,诸如公共卫生和基本医疗政策、农村新型社会养老保险等,如果没有基层完善的服务体系,会是什么样的结果?

2009 年中央经济工作会议之后,我国经济发展走向促进经济平稳较快增长与加速调整结构并举的道路,特别是在应对国际金融危机冲击取得阶段性胜利,扩大内需成为推动经济发展的主要引擎后,如何扩大内需?我还是想到了如何通过扩大地方和基层的公共服务供给,在这个过程中扩大就业。我想至少下列问题是需要认真研究和加以解决的。

第一,怎样才能使基层的人民的需求得到最大限度的满足?在总供给和总需求中,当务之急是有效增加总需求。只有总需求增加了,现有产能才会流动起来,循环起来,通过增量来稀释和淘汰存量,实现结构调整。

第二,怎样才能使集中在大都市的成千上万的大学毕业生到基层参与服务,需要什么样的条件才能吸引他们?

第三,如何在社会事业举办体制、公共服务提供机制等领域积极出台实质性的改革措施,鼓励民间投资全面跟进政府投资?

要使中国经济在脱离外力推动的情况下,彻底恢复持续快速增长,必须立足当前,着眼长远,真正把政策着力点放在消除制约内需增长的体制机制障碍上,通过提高居民消费水平和快速推进人口城市化,扩大内需,转变经济发展方式。进一步讲,政策着力点应该放在调节国民收入和破解城乡二元结构上。在转变发展方式中调整国民收入分配格局,在二次分配领域需要做的事情就是积极推进公共部门的改革和公共领域的发展。不下大决心、大气力深化改革,这些问题不可能得到有效解决,宏观调控政策也很难在短期内走出困境,对此应当及早认识。

(作者单位:国家行政学院公共管理教研部)

[责任编辑:赵亚希]