水利建设亟须破解投入效益困局

2011-05-03 13:19:59 来源:《中国改革报》 ■ 罗兴佐

“十一五”期间水利总投入约7000 亿元,是“十五”的1.93 倍,但“十一五”期间的旱灾却依旧十分严重。如2006 年,西南地区遭遇重旱,受旱面积达到10,104 万亩,其中1810 万亩作物绝收,因旱直接经济损失达769 亿元;2007 年,全国农作物受旱面积2939 万公顷,绝收面积319 万公顷,因旱造成直接经济损失785 亿元;2009 年,全国有15 个省市遭遇大旱,受旱作物面积达1.61 亿亩;2010 年,西南5 省区发生特大干旱,农作物受灾面积超过1 亿亩,其中绝收面积超过2400 万亩,直接经济损失近770 亿元。一方面是水利投入不断增加;另一方面是旱灾仍然很频繁,我国农业因旱遭受的损失仍然很严重。

水利建设效率有待提高

不可否认,气候干旱是近年旱灾频繁的重要原因,但水利建设中存在的某些问题也是造成以上矛盾现象的重要原因。

一是水利投入资金的效率不高。“十一五”期间,在水利投入的7000 亿元中,中央投入2934 亿元,其余的包括地方各级政府配套和社会资金。但在现实中,由于地方政府配套资金到位率低,有些工程难以按设计要求完工。如被纳入国家除险加固工程范围的小型水库,国家按照450 万元/ 库安排资金,其中国家补贴220 万元~300 万元,其余由市县配套解决。但在许多地区,市县一级财政多是吃饭财政,配套资金不到位是常事,导致这些地区容易出现“尾巴工程”,除险加固不到位,水库蓄水受到限制,投资效益低。

二是水利建设缺乏规划,大中小型水利设施的作用相互抵消。近年来,中央加大了对大中型水利工程的投入力度,一大批农田水利骨干工程得到更新改造。与此同时,各级政府不断加大对农户投资小水利建设的支持力度,引导农户投资小水利建设。由此,只要农户的经济条件稍好,都自建一个小水利系统,即打一口深机井,配一口堰塘。农户在非灌溉时节从机井里将水抽上来,蓄在堰里,用水时,则用潜水泵从堰里抽到田里。这样一来,已有的水利骨干工程虽然通过更新改造,具备较强的灌溉能力,但由于农户大量兴建小水利,自己想办法解决灌溉问题,这些经过更新改造的大中型水利设施就被农民废弃,甚至被破坏,一遇较严重的干旱,农户的小型水利设施无力抗旱或抗旱不及时,而大中型水利工程又发挥不了作用,旱灾就无法避免。

三是市场化改革后的水利设施难以发挥作用。当前,对于灌溉面积在1 万亩以下的水利设施,主导性的改革思路是市场化改制,目的在于吸引社会资本投资水利。但是,由于无法解决农户的灌溉组织问题,市场化改革后的水利设施仍然难以发挥作用。如即使是灌溉面积在1 万亩以下的泵站,单个农户或数户联合均无法承受泵站抽水的高成本。因为泵站抽水时,不仅沿渠渗漏,而且泵站经营者难以阻止其他农户的偷水行为,以至中间损耗巨大,使许多需水农户望而却步。因此,泵站要想卖水,其买者必须是组织化的用户,但泵站经营者显然没有能力将农户组织起来。正是因为无法解决农户的组织问题,许多市场化改革后的小型水利设施难以发挥作用。

政府要在规划、管理和组织上下功夫

2011 年中央1 号文件强调要健全农田水利建设新机制,明确中央和省级财政将大幅增加专项补助资金,同时要求市、县两级政府切实增加农田水利建设投入。基于农田水利建设的上述矛盾现象,国家和地方各级政府要在规划、管理和组织上下功夫,用好不断增加的农田水利建设投入,提高投入效益。

一是水利规划和建设要注重系统性。农田水利具有系统性,水利规划和建设一定要遵循系统性原则,使各种类型农田水利工程的效用相互补充,而不是相互抵触。如为农业服务的水利工程有蓄水工程、引水工程、提水工程和机井。农田水利的系统性不仅指单个水利工程构成的灌溉系统,如泵站提水灌溉系统由进水渠、泵房、输水渠等组成,任何一部分的毁损都将导致整个灌溉系统崩溃,而且指同一区域内大小不同的水利工程所构成的水利系统,如大中型水利工程运行成本高,但抗旱能力强,小型水利工程管理便利,运行成本低,但抗旱能力有限,尤其不能抗大旱,只有大中小型水利工程的效用相互补充,同一区域的水利设施才能发挥出最大的效益。为此,水利建设既要有全国性的规划,也要有地区性规划,还要有灌区(或流域)规划,并严格按规划开展,使不同类型的水利工程形成一个功能互补的水利系统。

二是水利投入要重质量、重管理、重效益,实现质量、管理和效益的有机统一。当前,水利建设中的突出问题是重投入数量,轻工程质量和工程效益。其主要表现有:第一、重项目争取、轻工程效益。在有些地方,政府通过以奖代补方式鼓励农民开挖万方大堰,只要大堰挖好了,项目就算完了,而对于大堰是否能蓄到水,能否发挥灌溉作用等问题则不关心,结果是,许多大堰无法靠自然降雨蓄到水而成为干堰,一两年后就被毁了。第二、重建设、轻管理。如为了硬化田间渠道,最经常的做法是修建U 型渠,但在许多地方,U 型渠修好后却无人管理,过一两次水后就发生垮塌,很快就被废弃。第三、重资金数量、轻劳力组织。水利建设需要有资金投入,但无论是中央政府、还是地方政府都不可能将农田水利建设包揽下来,当前的做法是政府提供一部分资金,乡村社会组织劳力进行配套,但实际上,劳力组织通常无法完成,致使项目建设总是陷入有多少钱做多少事的境地,工程效益大打折扣。

三是基层政府和乡村社会要着力解决农田水利建设与管理中的组织问题。农田水利“最后一公里”的问题,不仅仅是投入问题,更重要的组织问题。税费改革以来,乡村社会出现了两个明显的变化:一是越来越多的水利设施进行巿场化改革而成为巿场主体;二是基层政府和农村自治组织越来越弱化,正逐渐丧失组织农民的能力。这两个变化意味着,水利工程单位越来越与乡村社会分离,水利工程单位与个体化农户之间的用水关系正失去中间纽带而趋于断裂。当前,作为连接水利工程单位与个体化农户之间供水关系的主要政策思路是强调组建农户用水协会,希望用这一民间组织形式来替代原有的乡镇政府和行政村的功能。但是,由于权威性不足,农户用水协会无法解决少数农户的搭便车问题,其在农田水利建设与管理中的角色还有待进一步培育。因此,当前最紧迫也是最可行的措施是以行政村或村民小组为核心统筹灌溉,解决水利工程单位与个体化农户的用水衔接问题;同时,以行政村或村民小组作为农田水利“最后一公里”的建设与管理主体,并通过积极培育农户用水协会加强对其进行监督,逐步实现由行政村或村民小组的强制性向农户用水协会的自治性过渡。

(作者系西南政法大学政治与公共事务学院教授)

[责任编辑:赵亚希]