推行城乡等值化是城镇化的一个有效途径

2011-05-03 13:20:41 来源:《中国改革报》 ■ 余致远

每一个发达国家都有过城乡二元经济社会阶段,但极少有发达国家长期存在城乡二元体制的现象。因城乡不同而把国民权利分等,公共服务差别对待的情况也很少见。正是这种特殊的体制和特殊的政策决定了当前中国出现的特殊问题,如农民工问题、留守问题、城乡差距问题以及一系列的“城市病”和“农村病”等,可以说,正是城乡二元体制和政策造成了多达2.6 亿的中国人成为流动人口,每年在农村和打工地之间奔波,增加了社会成本,也影响了和谐社会的构建。统筹城乡发展,实现城乡一体化是专家学者为破解这些问题提出的选择路径,其未来是城乡等值,笔者以为这一方向是正确的,关键是深化改革,抓好落实。

进城农民非市民化和留守人员的困境。有学者认为,在城市化进程中,农民是否能够成为真正的市民,享受和城市居民同等的公共服务和政治权利是衡量城市化质量的一个重要指标。有专家在《中国发展报告2010 :促进人的发展的中国新型城市化战略》首发式上指出,我国现有城市化率的统计口径包括了1.45 亿左右在城市生活6 个月以上但没有享受到和城市居民同等的公共福利和公民权利待遇的农民工,也包括约1.4 亿在镇区生活但务农的农业户籍人口,这些并没有真正转变身份的人口约占城镇总人口的一半,从这个角度讲,我国目前的城市化仍属于“半城市化”,离“全城市化”还有很大距离。“新”市民不能与“老”市民享受同等的社会保障和公共服务,不具有同等公民权利,加剧了社会冲突。

产生这种虚假的城市化现象,户籍制度只是原因之一,更重要的是由于城市建设多年欠账,公共服务滞后,城市对新增人口所需的医疗、社保、教育等公共服务开支,以及住房、交通等基础设施等承载能力严重不足。无独有偶,西方早期城市兴起时,由于城市的规模扩大,人口增长过快,某些城市制定了准入条件和迁入限额,以限制人口大量涌入。波奇拉在其主编的《欧洲经济史》中指出,既得利益集团的干预也是影响移民市民化的因素。已经在城市中居住的人“日益不愿让新来者分享特权”。在中国的东部地区,这个问题也比较突出。当然,农民工工资过低难以支撑其在城市生活,也阻碍了他们顺利融入城市。在城市务工农民为非市民化而困惑的同时,被迫留守在乡村的上亿儿童、妇女和老人已经和正在遭受着多种困难。几千万对夫妻长期分居,几千万个家庭父子分离,几千万个老人无人照顾,无论从哪个角度讲,这样的制度设计再也不能持续下去了。城镇化既是国家的方向,也是全国人民的愿望,但促进城镇化健康发展的新体制需要尽快建立,好的执政理念需要加大力度落实。

推行公共服务均等化,使13 亿中国人同享公民待遇。中小城市因追求地方城市化率的压力较大而户籍改革难度较小,相反,大城市和特大城市因国家财政支持大,政策倾斜时间长,产业聚集多,吸引力较大,外来新移民多,城市化率较高,而户籍改革动力反而不足。于是出现了二律背反现象,最需要改革的地方却最不愿意改革;愿意改革的地方,改革的意义却不是太大。要破解这个难题,只有一个办法,那就是建立公共财政体制,推行公共服务均等化,使13 亿中国人同享公民待遇。假如我们实行了养老、医疗、教育、住房等方面基本权利平等,基本公共服务均等化,户籍的意义就不会那样大,社会和谐程度就会高得多。有专家指出,要推行公共服务均等化,需要加快进行如下改革:⑴改革财政体制,实现公共财政覆盖全体国民。随着我国财政收入的增长,应在短期内解决公共财政覆盖全体国民的问题。鉴于城乡基本公共服务一体化并不意味着城乡公共服务供应的绝对均等,不应该以城市标准估计农村地区对公共服务的需求规模,从而夸大财政负担的增加。⑵深化社会保障制度改革,实现基本医保和基本养老的全社会一体化。成都市和其他一些发达地区已经实现了基本医保和基本养老的全社会一体化。为了不显著增加财政支出,可将目前的新农保和农村养老标准作为全民的基本医保标准和基本养老标准。形成全国不分城乡的统一的基本医保和基本养老保障体制。允许基本医保和基本养老保障在各地有一定差异,但中央政府应支持一些落后地区逐步提升水平,最后形成全国体制机制统一、数量标准一致的基本医保和基本养老保障体系。⑶改革人口管理体制,建立全社会统一的人口登记制度。把所有人口登记为市民。任何人在某地拥有或租用有合法、合规住所,并长期居住,均登记为本地市民,并与原住民享有同等权利。现有农户不因户籍改变而影响各项土地权益。多种调查表明,类似北京、上海这样的特大型城市,无户籍人口的80% 以上未能居住合法、合规住房;即使不进行此项改革,已经定居北京、上海这类城市的人口也很难迁出城市,因此,此项改革并不会增加特大型城市的人口压力。⑷实行全国统一的基本义务教育。允许在城务工者的随迁子女在父母务工城市就读升学。

推行城乡等值化是城镇化的一个有效途径。统筹城乡发展,推行城乡一体化政策的目标是实现城乡等值化,目前有关部门正在山东省青州市进行相关实验。这种城乡等值化模式就是利用社会资本构建网络结构,通过有形或无形的、双向的人流、物流、信息流、资金流、技术流以及政府转移支付、社会保障等各种“流”,将城乡有机地联系在一起,依托土地整理、村庄革新、信息技术、低碳生产等方式,逐渐消除农村在生产、生活质量上与城市的差异,实现与城市生活不同类型但等值的目的。有专家研究认为,这种城乡一体化道路,具有以下三个特点。一是多元化。未来城市和乡村不再作为明显的独立地域单元相互割裂,而是以不同的网络结构、不同的方式与邻近地区和国家联系起来,形成不同种类的新型社区。二是过渡型。在离土不离乡的情况下,通过土地流转的制度性安排,使农民进城也能保留自己的承包地和宅基地等财产权,享受与城市居民同等的公共服务和政治权利。同时,为进一步地城市化预留了地域空间、生态环境以及良好的经济和社会基础。三是自主性。有别于政府主导的大城市战略或中小城市战略,乡村可自下而上地根据自身的特点,遵循经济发展规律,在生活总体等值的基础上,个性化、生态化、智能化、低碳化地推动城市化进程。这样的结果将使农民不必进入大中城市而能享受等值的生活质量。

笔者认为,推行城乡等值化是未来中国城镇化的有效途径之一,其形式是城乡社区化。同时,政府推动的中国城镇化道路应避免单纯地从乡到城的人口转换模式,以满足不同人群的价值追求。不应排斥城镇化机制、城乡关系、城市发展方针的自然演进和多样化,以保证城镇化过程的健康推进。

(作者单位:太原工业学院)

[责任编辑:赵亚希]