铁路系统司法改革驶上“去企业化”轨道

2012-03-12 13:53:59 来源:《中国改革报》 本报记者 王 淼

铁道部部长盛光祖 3 月5 日 透露,铁道部正在与地方签订协议,完成铁路法院、检察院移交地方的工作。据了解,为贯彻中共中央关于司法体制改革的部署,在今年上半年我国铁路将基本完成铁路法院、检察院移交地方工作,使之全面纳入国家司法管理体系。

九江车务段的员工周某看到这则消息后在自己的博客上写道:铁路司法改革终于迈出了坚实一步,看来这回铁路司法改革是下定决心了。

“铁路法检两院移交国家司法机关统一管理是推进法治社会建设的一项重要举措。”全国人大代表、陕西省高级人民法院院长安东认为,法治有一个重要原则,就是要求统一性。铁路系统行使部分司法管理职能,已经不适应经济社会发展新形势。中央作出这样一个重大决策,把铁路法检两院划归国家司法机关统一序列管理,有利于维护司法公正、促进我国法治事业进步。

司法体制改革的重要一步

新中国成立后,受到前苏联国家管理模式的影响,在1954 年后,除了在中央和地方上建立了各级人民法院和人民检察院之外,还成立了分属铁路、林业、农垦等系统的法院、检察院,其中以铁路系统的司法机构在规模上最为庞大。1983 年9 月,六届全国人大常委会曾修改了《人民法院组织法》,删去了“专门人民法院包括:军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院”。而在随后的1987 年,最高法院、最高检察院又以一纸通知,撤销了铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院,但对于中基层司法机关的改革却一直没有进行。

与普通公检法系统的不同在于,铁路公检法系统只处理与铁路有关的案件。铁路沿线的车、站及沿线发生的案件,铁路工厂、企业、专属的铁路居民生活区、铁路院校等发生的刑事、民事和经济纠纷都属于他们的管辖范围。但这种独立于既有司法体系的体外循环系统,弊端也很非常明显。曾在全国铁路运输检察院担任领导职务的一名退休官员对《南方都市报》说,最大的弊端在于,在同等法律条件下,铁路部门公检法的天平会倾向于铁路这一面,很难做到司法公正。他说,铁路司法系统的人、财、物都是由铁路系统提供,组织上也是由铁道部门直接领导。“这会导致司法行政化,不利于司法机关独立行使职权,有损司法权威。”

而法学家则认为,铁路司法系统的存在破坏了国家司法、执法的统一。“判案子成了行政审批。”中国政法大学法律应用研究中心主任刘金友如此形容。他和北京交通大学法学教授张长青,都是长期研究铁路司法系统改革的法律专家。两人在接受《南方周末》采访时都认为,铁老大“独立王国”体制带来的最大弊端就是司法不独立。

华东政法学院法理专家于以升也认为,司法权只应由国家拥有,作为一个企业,铁路却拥有一个完整的公检法机关,是一个非常奇怪的畸形现象。

九江车务段的那位姓周的员工表示,经过几十年的发展,铁路外部发生了翻天覆地的变化,无论是列车速度的提升还是站车环境的改善都是有目共睹的,然而内部机构的臃肿却始终广受垢病,铁路半军事化管理模式及集公、检、法于一身的现状让人们对铁路质疑不断,铁路在看似强势的形态里丢失了其本应有的优势。他认为,铁路的优势不是权力的张显,而是对社会的巨大贡献,这种优势的模糊让铁路陷入无比尴尬的窘境。

专家认为,公正是司法的生命,保证司法公正的关键,是要保证司法客观、中立的地位。如果司法在体制上受制于行政,或者本身就是企业的组成部分,那就不可能有真正的司法公正。因此,当前正在进行的铁路司法机构改革,正是我国司法体制改革的重要一步。

历经多年的破冰之旅

虽然面临的矛盾和困难很多,但铁路司法改革的研究和探索从未停止。据北京理工大学司法高等研究所主任徐昕介绍,2003 年底曾铁道部出台《关于推进铁路主辅分离辅业改制和再就业工作的指导意见》,指定由济南、兰州、上海三地的铁路局为主辅分离改革的试点,尝试将铁路公、检、法等单位剥离出铁路系统,交由地方政府统一管理。2004 年,中央司法体制改革领导小组提出,改革铁路、交通、民航等部门和企业管理公检法的体制,将其纳入国家司法管理体系。

但受各方利益牵制,上述改革方案到2009 年才进入试探性操作阶段。2009 年7 月,中央机构编制委员会办公室发布《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》,提出铁路公检法转制的概括性思路。之后,铁路公安机关将人员招录纳入中央国家机关公务员考试,人员身份由企业职工转为公务员。但机构、财政分离等转制工作尚未完成,铁路公安机关的人、财、权仍处于公安部和铁道部共管的过渡期。

2010 年6 月,全国铁路运输中级法院院长工作会议首次透露方案规划:铁路法院将从铁路企业中剥离出来,作为专门法院予以整体保留,并一次性纳入国家司法体制,移交所在地省级党委、省高级法院管理,其人财物等各方面与铁路企业完全脱钩;在编人员符合法官法、公务员法、人民警察法的,均可通过考试、考核成为公务员而不再是铁路企业职员。当年底,中央机构编制委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、财政部、人力资源和社会保障部、铁道部联合发布《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》,明确将铁路运输法院和铁路运输检察院的财权、人事权划归地方司法系统,与铁道部只保持业务指导关系。

全国政协委员、北京市检察院副检察长甄贞此前接受网络访谈时曾透露说,今年6 月底前,要全部完成铁路法院、铁路检察院的回归。甄贞委员去年曾提交《关于加快推进铁路司法管理体制改革工作步伐》的提案。她认为,这一改革进展还是很快的,今年的改革日程安排得非常紧,“年初就要制定回归的计划,包括人员编制如何纳入到各省级院和直辖市院的编制当中来,以及包括经费如何保障,办公用房地点等的选择。”

今年1 月12 日,这一改革在地方上开始实现有重大突破。山西省政府、山西省检察院与太原铁路局,三方签订协议,太原铁路检察机关全面移交地方,这是全国第一个铁路检察机关正式从铁路系统中剥离。

王国勤是太原铁路局的一名基层检察员,在临汾铁路运输检察院工作,2007 年,从法理学专业研究生毕业后,进入铁路检察院。他告诉《新京报》记者,以前和同事一起外出办案,经常有人问他们“到底是什么身份”。“确实不好回答,很尴尬。”如果告诉对方是“铁路企业职工”,对方马上会问:企业职工怎么可以查案?现在,王国勤不用再面对这样的问题了,“以后有公务员身份,更名正言顺了。”

转制是化解矛盾的过程

但这项改革并不是一个简单的机构划归的问题,在采访中记者了解到,这项改革涉及范围大,影响人员多,无论是工作变化带来的矛盾,还是个人利益诉求的不同,都还有待进一步磨合理顺。

改革中面临的第一个矛盾就是被铁路司法人员称为“两个婆婆”的矛盾。这次改革,被铁路司法人员称之为“交给地方”。“交给地方”意味着已经运转了将近30 年的“条状管理”改为“块状管理”,领导关系会发生重大变化。

最高检原铁检厅厅长陈振东对《南方周末》记者说,改制之前,全国铁路运输检察院的设立是和铁路局、铁路分局相对应的,而不是和地区相对应。一个铁检分院,可能管理着不同省市的基层铁检院。比如北京铁路局,对应着北京铁检分院,下辖北京市、天津市和石家庄基层铁检院。改制后,天津和石家庄两家基层铁路检察院可能会出现两个“婆婆”:人财物“婆婆”属于天津市和石家庄市,业务“婆婆”属于北京市。按照人民检察院组织法检察长应由人大任命,那么两地的检察长是由天津、石家庄任命,还是北京任命?两地检察院的工作,由天津、石家庄人大审查监督,还是由北京人大监督?“这可能是最扯皮的地方。”陈振东说。

在刚刚移交地方的太原铁路检察院,就已经遇到了这种尴尬。铁路局在内网上发布一则通知,要求各单位参加电视电话会议,总结春运情况,通知并未要求铁路检察院参加该会。太原铁检分院检察长张双喜思索良久,铁路检察院已经移交,这个会,参不参加?而了解安全生产和运输情况,是专门检察院应有的责任。最后张双喜决定参加该会。

太原铁检分院的政治部副主任陈蒲对《新京报》记者说,这件事虽然看似不大,却反映了铁路检察院移交地方之后遇到的新问题———移交到地方了,但是职能不变,跟铁路局的关系该怎么处理?工作怎么衔接?“如果跟铁路局没有联系,那铁路检察院的专门性就很难体现。”陈蒲说。

而属地管理,对于地方而言要解决的一个问题就是财政支出的增加。铁道部表示,对铁路检法两院的经费保障将持续到2012 年6 月份。一位最高检铁检厅的老检察官告诉《南方周末》记者,铁路检法两家大约有7000 多人,每年所需经费大约在3 个亿左右。改制后这部分经费由地方负责,在经济发达地区可能不会有太大争议,但在经济不发达地区,则可能给当地财政带来相当大的负担。

对于理论界普遍叫好的“独立性”增加,也有业界人士表示了异议。最高检铁检厅反贪处的一位检察官表示,无论是铁路,还是地方,造成司法不公的重要原因都是外来力量干预。铁路是铁路局,地方是行政机关,从根本上来说,这二者的干预并无不同。他认为,某些时候,以往的铁路检法两院的设计,不经意地增强了抗干预能力。以铁检为例,两级检察院在业务上还受省检察院和最高检铁检厅领导。“抵抗外力干预,这就有了两杆旗帜。”比如,兰州曾经发生过一起贩毒案,涉及部级、局级领导的亲属20 多人,地方公检法不敢碰这个硬钉子,恰巧兰州铁检分院对此也有管辖权,在取得最高检铁检厅支持后,兰州铁检参与后才得以将一干人等进行查处。

北京理工大学司法高等研究所主任徐昕表示,改制后的司法模式呈现出条块分割、属地管辖的特点,在应对铁路案件的流动性大、跨区域、变化快等方面,需要一个调整完善的过程。尽管大部分铁路公检法人员从企业职工转为公务员的积极性很高,但铁路司法部门移交地方后,某些地方在收入方面可能出现较大落差,也会影响改革的稳定性和人员的积极性。

综合各种媒体分析,由于各地经济发展的不均衡,各地的工资水平也有着较大的差异,这也在一定程度上影响着从铁路司法人员的心态。从工资待遇看,东部发达地区地方的工资普遍高于铁路系统,铁路司法人员往往更倾向于划归地方,而在中西部地区,铁路系统的工资又普遍高于地方。据《新京报》记者了解,太原铁路检察院改制后,人员的收入可能会下降。据初步测算,降低幅度可能将近一半。在太原,一位副科级的铁路法官目前每月收入可以达到6000 元左右,而同级别的地方法院法官每月工资还不到3000 元。

尽管诸多矛盾仍然有待破解,但纳入国家司法管理体系工作已成弦上之箭。据了解,各地都在积极研究,力求使这一改制顺利完成。在今年的“两会”上,陕西省高级人民法院院长安东代表介绍,陕西在这方面的工作整体推进较快,目前移交工作已经签署了协议,按要求在今年6 月底完成交接以及相关工作。他说:“作为司法机关,我们将积极做好相关工作,保证这一决策顺利实施。”

[责任编辑:赵亚希]