加强立法监管让实名制“实至名归”

2012-05-21 14:13:19 来源:《中国改革报》 □本报记者 董克伟

近年来,实名制已经渗透到了我们社会生活的许多方面,在实施过程中有利有弊,而在立法层面,也存在一些亟待完善的地方

自 5 月10 日起 ,实名制车票丢失后将可以挂失补办。这是铁路部门在推出实名制购票解决购票难之后,推出的又一项便民新举措。这使得一直困扰旅客的车票丢失问题在制度层面与操作层面得以解决。事实上,近年来,实名制已经渗透到了我们社会生活的许多方面,其中有利有弊,在立法层面,也存在一些亟待完善的地方。

实名制已渗透社会各个方面

说起实名制,并非刚刚兴起的新事物,很多年前就已有之。比如购买汽车,办理一系列手续时需要出示身份证;乘坐飞机时,购票需要身份证号码,办理登机手续时需要出示身份证,安检时也需要身份证等等。近一两年,实名制逐渐向社会各个方面渗透,执行实名制的范围也在不断扩大,人们也逐渐认识到它的重要性。过去坐火车买张车票就能上车,但现在购买火车票需要凭身份证,验票时也会被要求出示身份证与票面信息进行核对。网友们热衷的微博也需要实名制注册了,申请微博需要填写自己的真实姓名和身份证号码。据记者了解,目前在一些城市,购买非机动车也实行实名制购买了,如果您想购买一辆新电动自行车,需要携带身份证,到指定的商行,购车后需要填写相关的表格,将信息一一记载下来。一系列“实名制”举措的确有助于社会管理,比如今年春运期间,一度横行于火车站的“黄牛党”逐渐失去了市场,旅客购买车票比起往年容易了。网友们微博上发布的信息需要斟酌一下,不敢轻易在微博上胡言乱语,影响社会安定了。购买的电动自行车因为有了实名制做保障,一旦发生丢失,警方帮助寻找起来会更加容易。

据了解,随着地球人口数量持续增长,实名制的推行已是一个全球性的问题。例如手机,目前大多数国家和地区都采用手机实名制管理,已是大势所趋,成为安全防范、治理犯罪的重要手段。英国在国家数据库系统中注册移动用户信息;素以严谨精细著称的德国,自2004 年开始长期严格坚持实名登记;泰国政府强推手机实名;奥地利采取实名制主导手机通信市场的方法推行实名制;沙特实名制推动手机应用,如移民局办理长期居留证、交通局办理驾照、交通肇事罚款等都用手机短信发送收据;韩国信息通信部2001 年开始对移动用户采取了一户一网、机卡合一的手机入网登记制,实现了手机号码基本实名。

但另一方面,从实名制这个词诞生至今,政府相关职能部门能否保护好公民的隐私和权利的争议也一直没有停止过。

具体来说,个人信息安全是实名制带给公众的最大隐忧,有受访市民表示:现在个人信息泄露太严重了,社会上倒卖客户电话、住址的现象已经成为了公开的秘密,刚刚办理完入住手续,装修公司的电话会立即打过来;手机电话刚刚升级为金卡会员,各类推销短信会如潮水一般涌入你的手机;刚刚生了宝宝,月嫂推荐、婴儿用品的广告便随之而来……这些成为了公众对实名制产生强烈抵触感的根源。

支持者则认为,实名制并没有什么不好,在网络虚拟环境下,因为有了实名制会让人有安全感,至少上当受骗了能够通过实名注册的信息去向网站申诉。火车票实名制后,购票的环境相对公平了,不会刚刚开票,就被票贩子将票“一锅端”了。购买非机动车实行了实名制,未必能防偷,实名制毕竟不能约束偷车贼,但一旦人赃俱获后,退赔方便了,通过惟一编码就可以找到丢车失主,这多少有了一道保险。实名制已成为一种实际需求,但应该加强个人信息资料的安全管理。

部分实名制如今名存实亡

纵观各种实名制政策的实施,结果并不尽如人意。记者调查发现,部分实名制政策已名存实亡。

比如自行车实名制,2007 年9 月,商务部、公安部、工商总局和质检总局共同发布《关于规范自行车购销管理的通知》,规定从当年12 月1 日开始,凡新出厂的自行车售卖实行“实名制”。所有自行车、电动自行车在出厂前刻制独一无二的15 位编码,作为自行车专属的“身份证”,顾客购买自行车时需提供身份证,由商家对自行车与顾客的身份证号进行登记“绑定”,以方便自行车被盗后查询及归还失主。

但在北京,记者走访了解到,几乎所有购买或准备购买自行车的市民都不知道在北京购销自行车需要实名制。而在京城内绝大多数自行车店面内,售货员在得到顾客购买意向后直接开票,都不会进行身份证登记。在一些销售旧自行车的二手市场,顾客购买自行车也不需要进行任何登记,一些小厂家生产的自行车车架上甚至找不到刻制的15 位编码。久而久之,如今自行车实名制的一纸文件已形同虚设。

同时,根据不完全统计,全国自行车保有量超过4.7 亿辆,相当于全国3 个人中就有1 辆自行车,如果要逐一查验是否为本人自行车的执行成本无疑是天价。

再看手机实名制,为了对犯罪分子进行有效追踪和监控,改善垃圾、诈骗短信满天飞的状况,2010 年9 月1 日 ,按照工信部要求,曾被业界呼吁多年的手机卡实名制正式启动,消费者购买手机卡必须提供真实身份证件。同时,运营商应在3 年内完成对老用户的登记工作。如今,该政策实施1 年多,执行情况如何呢?记者走访市内多家运营商营业厅发现,购买手机卡均需要实名登记,办理业务须复印身份证。三元桥移动营业厅工作人员表示,营业厅内办理手机卡必须实名,但在代理商处、报刊亭或者路边摊售卖的手机卡却可以不用实名。

一家报亭摊主说,他卖的手机卡都是在营业厅内直接拿货,拿货时已经用身份证登记,无需购买者再费周折。究其原因,这位摊主表示,办理实名卡成本高,很多用户也不放心把个人信息给代理商,硬要求实名就会流失客户。另一位代理商则称,实名制实施初期,他们曾帮着运营商填写假的个人身份信息,但很快连造假都不必了。

中国移动10086 客服表示,实名制和不实名手机卡的唯一区别是,实名制手机卡可积分换礼品,使用方面无差别。

业内专家表示,目前,手机实名制名存实亡主要有两个原因:一是监管部门没有强硬的执行方法;二是运营商在实名制中短期得不到任何好处,反而徒增麻烦,实名制需要花费更多人力物力成本,不满实名制的客户可能因此而流失。由此看来,加大对运营商的管理是维持实名制的直接手段。

公款消费实名制值得期待

有专家认为,实名制作为社会的一种有效治理手段、一种社会规则, 不能只瞄着老百姓。如果把实名制当成是权利和义务的统一, 要求公众在享受高规格服务的同时付出相应的实名义务。那么,最应该做出实名制义务的是官员群体和涉及公共权力和公共利益的领域, 比如公款消费、公职人员财产公示、人大代表实名发言等等领域。

事实上,所有的国家, 都存在公款消费, 上至中央政府, 下至村委会;大到大型央企, 小到微型公司都不例外。可以说, 公款消费是与社会的正常运转同步而行的, 社会不可能完全杜绝公款消费。但在我国,由于公款消费没有实名和透明, 权力又缺乏有效的监督与约束机制, 公款消费必定会成为职务腐败的重灾区,使得公款消费抬高了我国的行政成本, 造成了严重的权力腐败。

专家表示,虽然说现在实行公款消费实名制仍然缺少必要的实施条件, 也没有具体的执行方案,但是公款消费实名制至少有如下社会意义:

其一, 让“三公”经费透明化, 有助于打造透明政府, 实现阳光执政。从去年开始, 中央各部委开始公开“三公”经费的数额, 但是, 对于公众而言, 要么看不懂这些名目繁多的数字, 要么不相信这些连官员都不相信的数字。究其原因, 现在公布的“三公”经费数额, 没有具体的人员消费名单。而实名制可能就会解决这一问题。为打造阳光政府、透明政府起到助推作用。

其二, 公款消费实名制,可有效避免公款消费的腐败空间。实名制的作用在于透明化的监督。但是, 细细说来, 公布姓名与公布数字又不完全是一个概念, 数字背后可能站着一群所谓的责任人, 而在姓名之下, 谁用公款吃了上万元的大餐, 谁用公款买了一条内裤都会明明白白, 这会产生“莫伸手, 伸手必被捉”的效果。因此,在实名制之下, 公款消费背后的腐败空间必然会大大缩小。

专家指出,对于公共权力和涉及公共利益、带有公共属性的职务腐败, 我们不应该放弃实名制的实践。另外, 别在公共利益面前谈官员的隐私, 在公款消费面前, 只有纳税人的尊严和伤不起的血汗钱。因此, 实行公款消费实名制并不荒唐, 不妨一试。

应出台相关法规完善实名制

说起“实名制”,尽管可以大大降低欺诈、诽谤、人身攻击等问题的发生概率,保证个人利益不受损害,也更有利于建立法制环境,营造和谐氛围。但从另一方面看,市民的确也有一些困扰,而焦点集中在信息安全上。实名制下的生活,如何才能保证市民的信息不外泄,更在为公众所关注。

根据今年初天津北方网进行的一项网络调查显示,74 名市民就微博实名制后,是否会影响到个人通过微博发表言论一项时,有12 人表示发表言论会更加慎重,实名制会影响到自己发表言论的次数。有49 人对此表示,仍旧会对一些新闻发表个人观点,但消极的、不负责任的言论不会再说了,想发表微博的时候会谨慎对待,不会将一些捕风捉影的事情乱讲,这一人群约占总调查人数的六成之多。有13 人表示,微博实名制不会影响到自己,平常发表的微博都是一些生活琐事,不会触及敏感话题,因此微博实名与不实名对个人影响不大。

对于微博实名制后,究竟谁该对用户的个人信息进行管理,而不被泄密的问题,调查结果显示,近六成市民认为政府应该承担这样的责任,也只有政府有能力保管好网民的个人信息。还有19 人认为,网站经营与管理者应该承担起相应的义务,至少不能将网民的信任以任何方式转化成为牟利的手段。有11 人表示,两者都应该承担责任,网站应该只是一个中间机构,对于网民的个人信息还是应该交由政府部门帮助验证,网站不应该也不可以保留网民的任何信息。

针对实名制的若干种说法,有19 人表示金融领域最应该实行实名制,其他领域是否执行要看其实施的宗旨。有12 人觉得普及实名制是社会进步的一种表现。有11 人表示人们对于实名制有些纠结甚至抵触情绪应该予以谅解,新生事物应该给市民一个适应的时间,时间长了过去的不习惯就会变成习惯。有58 人表示,实名制是否成功,是否能够让百姓接受,关键在于个人信息的保护是否能够到位,一旦个人信息遭泄露,所有的努力都会毁于一旦。有11 人表示,不做亏心事,就没有必要抵触实名制,实名制只会对个人言行起到约束作用,不用太过于纠结。有14 人表示,实名制的确能够解决一些社会问题,比如微博上一些有害的信息传播等。

中国社会科学院社会政策研究中心研究员唐钧在接受新华社记者采访时表示,实名制本身是个工具,涉及公共安全和个人信用时可以用实名制。无论是公安机关破案,还是其他问题,如果可以用其他方法保护公共利益或商业利益,尽量不要用实名制解决。如果大量个人信息被掌握在运营商、代理商甚至是小商贩手中,其后果难以想象。

唐钧认为,目前,我国对个人信息保护的立法还有缺失,微博客网站的保密机制、网站工作人员素质和保密技术水平是否足以让人们信赖?一旦发生信息泄露,政府将如何进行责任认定?网民、网站企业、政府需要承担的风险和付出的代价如何估量?通过各种实名制记录下来的民众信息如何处理?是定期删除?还是严加管理?又该如何管理?这些都需要一一向民众进行解答,让百姓做到心中有数。

他指出,实名制得不到落实,跟个人信息保护不力有关。因此,他建议,人大或有关部门应尽快出台相关法规,具体哪些领域可实名,遵循哪些原则和程序,应该有法律专家讨论制定。在隐私权法没出台之前,应该提前制定条例,待大法出来后可以并在体系中。

[责任编辑:赵亚希]