更加重视政府监管和公共利益保护

2015-05-14 16:07:18 来源:《中国改革报》 

□ 徐志刚

公共产品领域存在外部性、垄断和信息不对称,市场自身不能完善地发挥配置资源的基础作用,这需要政府出面弥补“市场缺陷”,提供相关的公共产品或劳务。然则由政府垄断公共产品供给也存在种种弊端,导致效率低下,与“保护公共利益”的目标南辕北辙。因此,能否设计出一种顶层制度,兼具市场供给和政府供给机制的优势,一直都考量着高层经济决策者的智慧。

特许经营制度正是好的顶层制度。特许经营制度“通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务”。然而,特许经营要解决的不仅仅是公共产品服务设施的投融资建设问题,更是要解决体制和管理的问题。通过特许经营,政府给社会资本的只是整个公共服务项目的设计、融资、建设、运营和维护这样一些微观的经营事务,而政府履行的公共职能并不能赋予社会资本,政府在特许经营制度下的主要公共职能就是对特许经营项目进行监管,以保护公共利益。4月25日正式发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》在政府监管和公共利益保护方面给予足够的重视,这种安排有利于特许经营制度的顺利推广和实施。

相比住建部2004年发布的《市政公用事业特许经营管理办法》和今年年初特许经营管理办法(征求意见稿),正式发布的特许经营管理办法在政府监管和公共利益保护方面着墨甚多。除了传统的监管手段如成本监审、绩效评估、普遍服务、应急预案、接管措施等,公众参与和信息透明是显而易见的创新之处:

一是政府对特许经营项目建设运营情况进行监测分析和绩效评价应当将社会公众意见作为重要内容(第四十三条)。二是社会公众有权对特许经营活动进行监督,向有关监管部门投诉,或者向实施机构和特许经营者提出意见建议(第四十四条)。三是政府应当将特许经营有关政策措施、特许经营部门协调机制组成以及职责等信息向社会公开(第四十五条)。尤其需要引起注意的是特许经营管理办法四十五条规定了细致的信息公开内容,其中需要政府公开的内容包括:特许经营项目实施方案、特许经营者选择、特许经营协议及其变更或终止、项目建设运营、所提供公共服务标准、监测分析和绩效评价、经过审计的上年度财务报表。需要特许经营者公开的内容包括:有关会计数据、财务核算和其他有关财务指标。

通过特许经营制度引入社会资本参与公共产品的供给可以引入竞争、打破公共产品供给的垄断,有利于提高公共产品的质量和效率。而信息透明化和公众参与,将减少信息不对称程度,有效打破传统政府监管容易被“俘获”的缺陷,在确保产品质量前提下降低公众享受公共服务的代价。未来,政府对特许经营项目的监管和信息透明化将成为政府管理方式的“新常态”。

随着特许经营的推广实施,政府会更加重视对特许经营项目的监管、信息公开和公众参与,还需要各行业制定更加细致具体的监管制度,让特许经营项目运作在阳光之下,切实提高公共服务的供给量、供给效率和质量,让公共感到满意。

(作者系大岳咨询公司高级合伙人)

[责任编辑:张海莺]