多措并举促政府投资提质增效

2018-01-11 01:17:54 来源:《中国改革报》 

深圳市福田区深化投融资体制改革激活“一池春水”


□ 本报记者 赵庆国

□ 尹道振

投资是市场经济条件下配置资源的重要手段,也是供给侧和需求侧两端发力的重要引擎。2017年6月份以来,针对政府投资项目建设中普遍存在审批环节多、工程建设滞后、建筑质量不高、维修维护不到位等问题,素有“改革先锋第一城区”的深圳市福田区认真学习、深刻领会、主动落实中央《关于深化投融资体制改革的意见》精神,结合本区实际,高屋建瓴,锐意改革,连续推出新型代建制、政府和社会资本合作模式(PPP)、工程总承包(EPC)和政府投资项目全过程管理等四套政府投融资体制改革创新举措,其取得的经验引发全国各地广泛关注。

全方位出击,促进政府投资转型升级

近年来,深圳市福田区政府投资管理体制一直在不断改革创新。他们借鉴香港经验,在全国率先建立以建筑工务部门为主导的政府集中代建模式。这一模式在统一项目前期和建设管理、提升单项专业化水平、防范廉政风险等方面发挥了重要作用,但随着政府投资不断加大,建工部门集中建设任务重、强度高以及收益不足,专业人才流失、工程项目积压、前期进度缓慢、工作不堪重负等弊端也渐渐暴露出来。

为解决上述问题,福田区委、区政府明确提出将代建制改革列为2017年攻坚项目,并从2017年6月份开始,正式实施新型代建制,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。去年9月28日,福田区一次性委托19个代建项目,总投资75.9亿元,占全区政府年度总投资1/4。目前,全区共有总投资142.94亿元的26个代建项目正快速、高效推进,短短3个多月内,已有9个项目开展方案设计,5个项目做到概算深度,2个项目进场施工。从项目立项到竣工交付,全流程可节省一半以上时间,一批学校、医院等民生项目加速推进,一批长期拖延的工程项目被重新激活,驶上快车道。

据介绍,福田区新型代建制由一个“办法”、两个“细则”和五个“指南”组成,以市场能做好的坚决交给市场去做、专业的事情坚决交给专业的机构去做为原则,引入全过程市场化代建模式,充分利用市场化组织的专业技术和管理力量,打造厘清权责、确立主体、合理分工、廉洁高效的政府投资建设项目管理体系。同时,创新引入国际上通行的建设工程质量潜在缺陷保险(IDI)参与项目质量管控和监督,由保险公司在项目建设过程中为业主提供质量风险控制服务。目前,福田区已有总投资38.58亿元的9个代建项目投保IDI,累计签单保费6000多万元。

继新型代建制后,福田区还相继推出了工程总承包管理(EPC)、政府和社会资本合作管理(PPP)、政府投资项目全过程管理三项制度。这四个创新制度环环紧扣,各具特色,亮点纷呈,突出“面向市场、完善体制、畅通渠道”,构建起既符合中央顶层设计思路又可落地实操的制度体系,充分激发市场主体动力和活力,提升政府综合服务管理水平,形成了四轮驱动政府投资项目建设的良好格局。

其中,福田区EPC管理在新型代建制之外增加了一条符合总承包要求的更规范更便捷的建设方式,是国内首套比较系统完整的规范体系,给总承包商设立了路标指引,做到了路径清晰、节点清晰、权责清晰。主要包括以下五个方面的创新亮点:一是明确了适用范围和介入节点,严格把控项目准入和实施流程,规范发包单位的组织实施行为,提高总承包项目的发包和建设管理水平;二是引入责任期的担保机制,将履约担保延长至缺陷责任期,这一方面有利于筛选优质总承包单位,另一方面由于取消了建设工程质量保证金,进一步释放总承包商的资金压力;三是引入建筑质量潜在缺陷保险制度,由保险公司行使全过程质量风险审查监督职责;四是根据总承包项目特点和总承包的不同介入节点,规定不同的计价模式,厘清各方权责,实现投资管控和质量效率的多重保障;五是推行首席专业人员责任制,明确总承包与施工总承包在统筹人员要求上的不同,强调以专业工程师为核心的管理组织模式,实行项目责任人终身负责,从源头提高项目建设和管理质量。

“福田的EPC管理办法是在总结和吸收国内外理论和实践经验的基础上形成的具有福田特色的EPC总承包制度。”福田区负责人说。

PPP制度通过政府和社会合作,引入社会资本参与公共服务设施建设和运营,提高了政府财政资金效率,促进了公共服务质量的提升。该制度的创新亮点主要体现在三个方面:一是明确发起路径和实施方案编制方式,避免社会资本无从着手、难以介入;二是明确部分职责联审机制和前期报批报建程序,避免政府部门多头管理、推诿扯皮;三是明确全方位资源配套支持和绩效考核机制,避免社会资本孤军奋战、考核流于形式。

据了解,福田区率先在深圳市出台的PPP实施方案,旨在积极引入社会资本参与公共服务设施建设和运营,并改变以往单一的政府发起方式,建立多渠道PPP项目征集与发起方式。方案明确政府部门和社会资本方均可发起PPP项目,社会资本方发起PPP项目,只需向行业主管部门提交项目建议书,推荐潜在的PPP项目,经区行业主管部门初审通过后发起;政府部门发起PPP项目的方式有区行业主管部门新建项目以项目建议书发起和区发改局从存量项目里筛选项目。

福田区政府投资项目全过程管理制度是全国首个覆盖从立项到竣工验收移交110个技术文件编制事项和报批报建事项的全过程管理制度,制作出政府投资项目全过程管理流程图,实现了项目全过程全链条工期管理。这一制度坚持顶层设计和切实管用相结合、长远谋划和即时见效相结合,突出问题导向,为代建项目、PEC项目和PPP项目提供流程简化优化的制度保障,以进一步提高项目管理规范性、实现宏观机制层面系统化管理、项目全过程全链条管理、事项责任明确可追溯为目标,着力创新项目生成和管理机制,着力简化优化项目审批环节,着力降低制度性交易成本,着力推进政府职能转变。

脚踏实地改革,从“效率低”到提质提速

深化投融资体制改革出台的四套改革组合拳,进一步优化了福田区政府投资项目的管理模式和审批流程,解决了“审批多、监管弱、效率低、不同步”问题,实现了投资管理职能从审批向监管、从项目安排向制度供给的转变,促进政府投资项目提质增速。

《福田区政府投资项目全过程管理办法》按照“能并就并、能简就简、能压就压”的原则,在近年不断精简政府投资审批机制的实践基础上,进一步推进项目审批程序“减量瘦身”,减少不必要的收文流转时间和资料重复提交,将项目前期阶段工作时间缩减近30%。通过对23个事项串联改并联,共节省195日。

同时,设置多个“审批快捷通道”,针对特定类型的政府投资项目可减免部分审批程序。比如,列入福田区国民经济和社会发展规划纲要、区政府工作报告、年度投资计划的等确定的项目,视同立项,免除项目建议书编制及批复环节,省去至少75日的报批程序。总投资3000万元以下的项目,可直接申报初步设计和总概算,节省至少125日的报批程序。同时,引入资金申请报告审批机制,对于单纯设备购置类项目、文教卫体用房、保障性住房、产业用房项目、城中村补助项目等可直接申报资金申请报告,免去项目建议书、可行性研究报告和总概算的编制,大幅缩减至少175日的报批程序。

此外,《福田区政府与社会资本合作项目实施办法(试行)》对PPP项目前期审批程序进行了简化:一是PPP项目建议书不用再报PPP联席会议审议,直接由区发改局对PPP项目建议书进行审核,审核通过后即可纳入PPP项目储备库;二是按照“多评合一、统一评审”的原则,充分发挥PPP联席会议的统筹协调作用,强化PPP项目实施方案联合评审,合并评审流程;三是明确实行核准制或备案制的社会投资项目由中标的社会资本方或设立的项目公司根据深圳市社会投资核准、备案的相关规定开展后续项目报批报建工作,不再走传统政府投资项目报批报建程序,显著加快前期工作的推进速度。

福田区深化投融资体制改革的一系列举措,旨在发挥“四两拨千斤”的撬动效应,加速推动政府投融资供给侧改革进程,为全市乃至全国提供切实可行、更为有效的投融资经验模式,实现了生态效益、经济效益、社会效益的最大化。

[责任编辑:尹超]

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