夯实基层财力 激发民间活力

2018-12-14 17:57:50 来源:《中国改革报》 

——湖北省咸宁市全面深化改革的经验与探索之三

□ 本报记者 赵庆国 叶仕春

湖北省咸宁市咸安区西北有一处名为向阳湖的湖泊湿地,了解历史的人都知道,这里的“五七干校”曾是文化大师云集的地方。1969年~1974年五年间,文化部系统共6000余人在此劳动锻炼、围垦造田,他们中就有冰心、沈从文、萧乾、郭小川、臧克家等一大批知名作家、艺术家。

今天的向阳湖,早已不再水光连天、人迹罕至,而是一处处美丽村湾、一片片湿地花海。土地广阔的向阳湖镇,在大力发展绿色农业产业和全域旅游的同时,也零零星星绽放出一朵朵工业之花。其中,最令人惊奇的是这里居然有一处“浮山孵化园”。浮山是位于咸安中心区的一个街道办事处,与向阳湖镇既不搭界、也不接壤,为什么这里会出现这么一块“飞地”?

陪同记者采访的咸宁市财政局党组成员、副局长李爱民介绍,这是他们深化乡镇财政体制改革、实施先富带后富发展起来的一种“飞地经济”模式。浮山办事处位于城市中心,多年来在发展经济方面经验丰富,但苦于土地资源稀缺,一直无法施展手脚。2014年,浮山通过招拍挂取得向阳湖镇绿山村一块104.8亩土地的建设用地使用权,开始筹建浮山孵化园。2017年,孵化园全部完工。整个园区总投资1.1亿元,总建筑面积7.4万平方米,共有标准化工业建筑14栋,目前已经吸引捷优信达电子有限公司、长松食品有限公司等多家企业入驻。2018年全园生产总值将达到1亿元,年税收达400多万元。

咸宁通过发展“飞地经济”,对乡镇财政体制进行改革调整,既提高了困难乡镇财政保障能力,也增加了发达乡镇集体资源积累,有效解决了乡镇发展不均衡的问题,真正实现“先富带后富、共走小康路”。

六大机制破解乡镇财政困局

财政体制改革,本意是财政管理体制的自我完善。

按照十九大提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”的要求,咸宁制定出台了《关于深化乡镇财政体制改革的意见》,深入推进市以下事权与支出划分改革。

咸宁深化乡镇财政体制改革,有六大看点。

——建立事权清单制度,破解“被动埋单”难题。按照“职能上移、财力下移”的原则,科学划分县乡事权,建立乡镇事权清单制度,赋予乡镇履行事权相匹配的财力,并根据政策情况,实施动态调整。对乡镇法定事权,由县乡共同承担;对县级政府和部门授权事项,由县级承担;对临时委托的清单外事权,按“谁交办、谁出钱”的原则落实支出责任。例如,崇阳县对涉及全县性和应由县集中管理的事项,列入县级财政预算,对适合由乡镇管理的事项、事权和财权相应下划,其中乡镇政府基本支出(不含奖励性补贴)、乡镇事业单位支出、公共安全支出、乡镇农村低保、农村五保户供养、农村合作医疗、农村养老保险、农民补贴支出、乡镇义务兵优待金支出、乡镇扶贫支出、乡镇农林水建设支出、乡镇排污设施建设支出等12项事权列为县级事权,将乡镇政府项目支出,护林防火、乡村道路维护、信访、村级和社区转移支付、“以钱养事”、镇村环境卫生等7项事权列入乡镇事权,有效解决了乡镇事权与支出责任不清晰、不匹配问题,乡镇保障水平提升22%,支出压力减轻14.8%。

——建立基本保障制度,破解“吃不饱饭”难题。按照“保工资、保运转、促发展”的原则,足额保障乡镇在编(含离退休)人员基本工资、津补贴,逐步提高改革性补贴保障程度;在基本保障均衡的基础上,按人口、面积等分类分档核定公用经费,通过乡镇自身发展解决人员奖励性经费,稳步提升乡镇“温饱”水平,缓解乡镇财政压力,放开手脚抓建设。同时,加大村级转移支付补助力度,严控乡镇(村组)新增债务,妥善化解存量债务,新增财力、盘活土地及资产资源收益要优先用于化债,切实保障村级组织正常运转。以崇阳县为例,2017年全县增加乡镇激励性补助1315万元,同时每个村新增预算5万元,有效缓解乡、村党建经费和村级经费长期存在不足的矛盾,乡镇及村里的保障水平大幅提升,其中桂花泉镇财政保障的公用经费由2016年的287万元,增长到2017年的385万元,增幅达34.2%,乡镇办事少了“怨气”,多了“底气”,干事创业的激情高涨。

——建立差异化分享制度,破解“苦乐不均”难题。根据功能定位、经济发展、税源基础等情况,将乡镇划分成“贡献型”“潜力型”“困难型”以及“资源保护型”四个类型,实行不同的财政体制,建立差别化的收入分享机制。对经济较为发达、财力贡献型乡镇,实行“分税分享”乡镇财政体制,即:税收存量定额返还、增量税收按分段递增比例分享方式,充分调动其抓收促收的积极性,鼓励乡镇加快发展;对发展潜力较好、财力一般型乡镇,原则上实行“全额返还”的乡镇财政体制,鼓励其发展壮大,向贡献型乡镇过渡;对税源单薄、财力困难的乡镇,实行“基数+增长”的财政体制,即:存量税收返还、增量税收给予激励性补助方式,鼓励其通过发展弥补收支缺口;对生态资源保护型乡镇,实行“统收统支”的财政体制,即:税收统一上缴、支出统一拨付,在支持守好青山绿水的同时,鼓励其开辟财源,建立均衡性转移支付制度,改善收支状况,保障其基本公共服务能力。咸安区“潜力型”“贡献型”“保护型”乡镇存量收入直接分享比例分别为25%、30%、75%,增量收入纳入考核的比例分别为25%、30%、25%,新增企业的共享收入部分全额返还,同时每年安排400万元,按照乡镇定编人数、距离城区里程、区域面积、区域人口、可用财力等因素分类测算补助标准,提高困难乡镇财政保障能力,乡镇发展均衡性进一步提高,财力差距进一步缩小。

——建立“飞地经济”分配制度,破解“壁垒限制”难题。综合考虑土地集约利用、产业集聚、资源配置、基础条件等因素,合理布局工业园区,大力发展“飞地经济”,建立“飞出地”和“飞入地”利益共享模型,鼓励发展“飞地园区”“飞地企业”“飞地项目”等,对基础条件较差、限制开发乡镇引进的项目、企业可落户县级工业园或已形成规模的乡镇工业园,形成的收入大部分返还引进乡镇,充分调动其招商引资的积极性,使“飞出地”和“飞入地”及企业三方共赢,促进乡镇工业发展。例如,通山县积极探索招商引资项目异地落户、共建、托管等合作方式,在项目建设期间,给予引进单位招商引资奖补资金,项目建成投产后,地方税收净留成部分按照“飞出地”“飞入地”3:7的比例分成,极大调动了各乡镇招商引资积极性。2017年,全县招引项目273个,到位资金102.9亿元,引进总部经济企业23家。通山县各乡镇发展经济的积极性、招商引资的热情高涨。2018年以来,新签约项目110个,协议投资总额284.586亿元,带动贫困户和留守劳动力10,168人。

——建立资源集约制度,破解闲置浪费难题。加强土地统一规划和管控,县级财政设立一定规模的土地收储调度资金,支持有条件的乡镇开发经营土地,土地出让收益原则上返还乡镇,支持乡镇基础设施建设;支持乡镇通过股份合作经营、集体自主经营、租赁托管经营等方式,盘活现有资产和可开发利用的土地、水面等资源,资产资源处置和经营收益原则上返还乡镇,壮大乡镇经济实力;充分发挥乡镇就近信息优势,给予乡镇资金整合的参与权与自主权,对同一乡镇范围的项目资金,允许乡镇依规统筹使用,集中财力办大事;对跨区域、跨乡镇、共建共享项目,充分征求乡镇意见,由县级统筹安排。例如,崇阳县设立土地储备基金经营土地,收入按一定比例县、乡两级分享,进一步提高了乡镇开发资产资源的积极性。2018年崇阳县实施增减挂钩可交易指标4046亩,预计可收益20亿元,可大大提高乡镇的财力,改善乡镇想发展无资金的困局,乡镇基础设施建设将有很大的改观。同时,大力盘活现有资产和可开发利用的土地、山林、水面等资源,吸引560多名市民下乡、200余名崇阳籍能人回乡参与建设、66家企业(集团)投资120多亿元开发山水资源,打造旅游景点,带动全县农产品加工企业125家,市级以上龙头企业28家,其中省级10家,带动2.6万户、480家专业合作社、82个家庭农场同步发展,为乡村振兴战略的实施提供了财政改革方案。

——建立激励约束制度,破解“动力不足”的难题。出台《咸宁市记功奖励办法(试行)》,对争取国家、省重大基础设施项目或中央(省)预算内资金靠前、推进最快的进行记功奖励;2017年~2019年,连续3年每年安排3000万元幕阜山绿色产业带资金,对沿线一类、二类特色小镇分别奖补100万元、50万元;设立1000万元乡镇发展专项奖励资金,对县、乡经济发展、招商引资、收入增长、债务化解、执行财政纪律进行考评,对县综合考评前三位的分别奖励300万元、150万元、100万元,对重点发展型、巩固发展型、资源保护型乡镇前三位的分别奖励50万元。例如,通城县隽水镇引进湖北宝塔光电科技有限公司,固定资产投资总额达到15亿元以上,单位获三等功,个人获市政府嘉奖;特色小镇活力迸发,2017年,获批国家重点镇11个,省级重点镇7个,嘉鱼县官桥镇入选全国特色小镇,贺胜桥镇入选全省特色小镇,赤壁市赵李桥镇跻身“全国2017综合实力千强镇”。

畅通金融激发民间创新活力

地处咸宁北大门的贺胜桥,“六线贯南北、一湖连长江”,是著名的军事要隘。1926年8月,叶挺将军在这里取得了北伐战争赫赫有名的贺胜桥大捷。

今天的贺胜桥,硝烟散尽,风光旖旎,在烟波渺渺的斧头湖畔,一座民国时代风格的建筑群落正拔地而起,这就是华中地区第一家金融小镇——贺胜金融小镇。记者了解到,截至12月初,这个小镇共吸引各类私募金融机构232家,资金管理规模达300多亿元。

金融是现代经济的核心,金融活则经济活,金融兴则经济兴。

华中门户的优越区位优势、长江经济带开放开发的难得历史机遇,使勤劳勇敢的咸宁人民一跃由“后发”变“厚发”,跨向中等收入地区行列。而实现上述目标,最最重要的一项工作是尽快补齐金融这一块短板。

近年来,咸宁金融业实现了快速发展,但一些薄弱环节仍是如鲠在喉:一方面,金融组织体系不完善,银行分支机构多,法人机构少,证券业规模小,保险覆盖面窄,创投机构更是数量少、实力弱;另一方面,金融市场发展不足,民间金融不规范,缺少远期、期货、企业债券、股票市场、权益类交易市场等金融要素市场,导致中小企业融资渠道窄、融资成本高。总之一句话,咸宁的金融业拖了区域经济发展的后腿。

知道了短板所在,接下来的工作就是不遗余力地补足这块短板——2014年12月,咸宁提出金融领先战略。2018年2月,《咸宁市金融业发展“十三五”规划》出台,再次明确喊出“坚持金融领先战略,全面推动金融业观念创新、管理创新和技术创新,以金融体制机制创新为支撑,引领经济结构调整、转型升级、跨越发展”。

在金融领先战略思维推动下,贺胜金融小镇应运而生。

2015年12月,湖北省长江经济带产业基金揭牌成立。为抢抓长江产业基金协同发展机遇,2016年3月,市政府领导率队赴北京、杭州等地考察,学习借鉴各地基金小镇建设运作经验,形成《关于推进我市基金业发展及基金小镇建设工作建议》。2016年5月16日,经市政府常务会审议通过,正式印发了《关于加快贺胜金融小镇建设发展的意见》(咸政发〔2016〕14号),2016年6月7日,咸宁市举办香城产业基金启动仪式,设立了首期香城产业引导基金,标志着贺胜金融小镇建设正式启动。

为吸引基金公司加速聚集,咸宁出台了《关于加快贺胜金融小镇建设发展的意见》和《贺胜金融小镇奖励优惠政策实施办法》,通过政策支持,完善政务服务。

记者注意到,贺胜金融小镇优惠政策的“大礼包”相当诱人,简而言之就是“三个零、三个大、一个承诺”。“三个零”:落户零成本、用房零负担、服务零距离;“三个大”:对大企业实行大补贴、对大投入实行大补助、对大贡献实行大奖励。例如,对规模达到2000万元人民币的天使投资基金,可按基金规模2%的比例给予奖励;对规模达到10亿元的私募证券基金、公募基金等,可按基金规模0.5%的比例给予奖励。

另外,股权投资管理企业自获利年度起,前两年由税务登记地财政部门按其缴纳的企业所得税市级及以下地方分享部分给予等额奖励,后三年按市级及以下地方分享部分80%给予奖励;股权投资管理企业自缴纳第一笔增值税之日起两年内,由税务登记地财政部门按其缴纳的增值税市级及以下地方分享部分给予等额奖励。

创业投资基金、私募股权投资基金、产业投资基金直接投资咸宁市境内企业的资金规模(扣除省级及以下政府引导基金后)达1亿元且投资期限已满1年的,可按其投资规模1%的比例给予奖励,最高奖励额为400万元。与此同时,对入驻贺胜金融小镇的股权投资类企业,市级政府引导基金可根据企业需求,按企业出资进度配套出资相应比例募集资金;对帮助咸宁成功引进基金或产业项目的股权投资类企业,按照引进家数或资产规模的一定比例,给予奖励。

咸宁市政府承诺,所有优惠政策不会低于华中地区其他地方,对重大基金或项目,还会采取“一事一议、特事特办”的特殊政策。

站上新一轮大发展风口的贺胜金融小镇,正是咸宁大力实施“金融领先、绿色崛起”的一个缩影。几年来,他们始终坚持高标准规划设计,邀请国内著名基金研究咨询机构北京清科集团制定《咸宁贺胜金融小镇规划》,提出到2020年末,贺胜金融小镇要带动形成一座产业新城。

坚持创新驱动发展战略。一是建设创新,依托具有民国风格的核心区域撬动、引领梓山湖大健康产业示范园快速发展;二是管理创新,通过香城产业基金管理委员会、贺胜政务服务中心、北京清科集团、湖北省联投梓山湖公司等单位的多方联动,实现协同推进;三是运营创新,邀请中信建投证券公司作为第三方专业服务机构提供团队运营、专业服务;四是服务创新,实现拎包入驻、无缝对接;五是政务创新,全面推行“五证合一”“一照一码”企业登记制度,10个业务部门一站式统一代办服务;六是人才创新,通过千人计划、聚集人才实现人才创新;七是风控创新,通过事前、事中、事后全流程监管,多管齐下,严控风险实现风控创新;八是产业对接创新,通过“基金+产业+项目”手段精准发力,打造基金与产业、项目“共同成长、共担风险、共享成果”的服务模式实现产业对接创新。

资本聚集,最怕的就是守不住风险底线。在贺胜金融小镇建设之初,咸宁市金融办就高度重视风险防控工作。为此,小镇制定了严格的私募机构引入流程、私募基金及私募基金管理机构准入标准,一丝不苟地把好“风控十关”——尽调关、承诺关、提示关、注册关、备案关、资金托管关、定期公告关、定期报告关、定期核查关、清理清退关。对入驻的私募机构建档管理,动态跟踪,全流程监管募、投、管、退各个环节。

今天的贺胜金融小镇,配套服务逐步完善,宣传推介不断加强,基金招商成效显著,已被列入湖北省首批特色小镇创建名单,写入《湖北省促进中部地区崛起“十三五”规划实施方案》重点支持名录。

初战告捷,未来可期。按照《咸宁贺胜金融小镇规划》,到2020年末,小镇将聚集注册金融机构不低于500家,引进管理基金规模不低于1000亿元,引进高端金融人才不低于1000人,对本地项目投资达到50亿元,带动形成一座产业新城。

我们有理由相信,在各方政策春风的加持下,贺胜金融小镇会在不久的将来成为全国性私募基金的重要聚集区、华中地区最具影响力的金融产业生态区、湖北省新型城镇化建设的示范区,会成为华中地区最具影响力的基金聚集平台、产业转型平台、人才引进平台和创新创业平台。

[责任编辑:王小义]

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