探索赋予社区行政管理职能

2019-05-10 11:31:22 来源:《中国改革报》 

——推动深化社区管理体制机制改革初探

□吴奋生

近年来,社会理论学界对社会管理、社区治理进行了许多有益探索,有宏观也有微观,但对研究社区管理体制机制改革的并不多,各地政府部门也仅仅在社区内部层级管理方面作了微改革,而对城市社区和乡镇行政村行政管理体制机制等方面的研究较少。

笔者认为,应深入研究探索赋予城市社区(工作站)和乡镇行政村(以下统称社区(行政村))行使行政管理职能,对社区(行政村)体制机制进行深化改革,厘清管理层级和职能清单,明确单位性质和职级待遇,推动实施“四个定位、一个渠道”,打通服务群众“最后一公里”,实现为社区“减负增效”目标。本文拟就此作一研究探讨,期许能对社区行政管理职能和工作效能的有效发挥起到推动作用。

当前社区管理体制现状

城市社区管理体制现状。目前,全国大部分城市的社区都以居民委员会的身份出现,它既不是行政编制,也不是事业编制,属于社会自治组织。社区工作人员一般在6人~15人,没有固定月薪,每年政府只给予较少的生活补助。他们负责上级政策、指令的上传下达,并配合街道政府完成相关工作任务。

近年来,北京、深圳和武汉等地开始探索建立社区工作站,采取社区工作站与社区居委会共同运作、一套人马的管理模式,给予社区工作人员比当地普通工资标准稍高的月薪,但尚未明确其单位性质和人员身份等。深圳的社区机构改革走在了全国前列,但对社区工作站的性质定位和人员身份定位等根本性、关键性问题并未很好解决。据不完全统计,城市社区管辖人口一般在800户~7000户,大小社区管辖户数不一,管辖人口在3000人~25,000人。

乡镇行政村管理体制现状。据有关资料显示,乡镇没有设立社区工作站,大多数是以行政村(以前称为大队,下辖2个~5个自然村)和村民委员会的身份出现,它既不是行政编制,也不是事业编制,属于村民自治组织。乡镇行政村工作人员一般在5人~8人,没有固定月薪,每年政府只给予较少的生活补助。他们负责上级政策、指令的上传下达,并配合乡镇政府完成相关工作任务。据不完全统计,乡镇行政村(含自然村)管辖人口一般在700户~5000户,大小行政村管辖户数不一,管辖人口在2000人~15,000人(不含外出务工人员)。

目前,社区普遍存在单位性质定位不清、人员身份模糊、职级不明确、工资待遇过低和晋升渠道不畅、留不住人才等问题,乡镇行政村(含自然村)则没有工资待遇可言,更谈不上晋升机会。由此,导致了整体工作人员的工作积极性不高、创造力不强,没有归属感,看不到曙光,工作应付了事多、完成质量差,不能有力促进社区治理能力、工作效率和服务水平的提升。

社区(行政村)人员少、事务多,无法应对超负荷工作。城市社区工作人员一般在6人~15人,乡镇行政村(含自然村)工作人员一般在5人~8人,由于人员少和岗位设置等原因,其工作不能很好地与乡镇(街道)相对接,也无法保质保量完成乡镇(街道)交办的各项工作任务,致使上级政策、指令得不到全面贯彻落实。工资待遇过低,导致部分素质能力高的人员把社区工作岗位当成“跳板”,人员流动性大,队伍不稳定,无法适应新时期对工作的新要求。激励机制不健全,导致干事创业氛围不浓厚、事业心不强。

改革对策与建议

以广东省T市为例,2014年12月,T市政府对社区管理体制进行了改革,成立了社区工作站,保留了原来的社区居委会,采取社区工作站与社区居委会互为依托、共同服务社区群众的社会管理方式,有力推进了社区治理体系法治化工作进程。经过5年来的实践检验,证实了此次社区体制改革的科学性和合理性,社区工作站也成为社会管理创新的新产物。笔者认为,社区改革也好,街道大部门制改革也罢,改革都还不够深入彻底,没有很好地解决管理核心问题,即人和事权的问题,仍需在体制和机制上进行进一步的研究探讨。

一是设立城市社区及乡镇社区工作站管理机构,赋予社区工作站基本行政管理职能。

首先是明确机构设置,实现定编定级。建议设立“某某街道社区工作站”和“某某县社区工作站”,作为所在乡镇(街道)下设的行政管理机构,可视情况设定为科级或股级行政(或事业)建制单位,并行使基本行政管理职能。社区工作站的规模以管辖2个~3个行政村为原则。

其次是理顺关系,层级管理。为了充分发挥法治引领和规范作用,全面推进社区治理体系现代化、科学化和法治化工作进程,可通过依法依规理顺社区体制、管理机制、社区“三定”(定性、定级、定岗)和盘活人力资源等手段,对社区工作站在体制机制等方面进行“四个定位、一个渠道”深化改革,进一步激活团队内驱动力,实现内部微循环、外部大循环的目标,使得想创业、想干事、干成事的干部职工看到曙光,更好地激发和调动社区广大干部职工的工作积极性和创造性,达到切实提高行政管理效能的目的,更好地服务社区居民群众。

具体而言,“四个定位”是指单位性质定位。社区工作站定性为行政或事业编制,为城市社区正科级或乡镇社区正股级建制单位。新设立的工作站参照执行,原乡镇自然村的组织职能不变,行政上受工作站的领导,并保留村民委员会。人员身份定位。应按照相关的政策规定,对工作站工作人员的身份进行一次全面梳理和归位,按照定性、定级、定岗“三定”原则,提升工作站整体人员素质和管理能力水平,并将现有工作站工作人员身份过渡为公务员、参公事业编人员和职员三大类,享受相关职级待遇。职级待遇定位。建议按照相关的政策规定予以分类定级,并设置相对应的薪级薪酬标准。新设立的工作站参照执行。人岗匹配定位。现有工作站人员较少,业务种类繁多,人员综合素质相对偏低,一个人要同时完成多项不同工种,工作效果可想而知。建议在明确治理主体、厘清工作职责、核定岗位人员等方面进行进一步梳理,并对人岗实施科学合理的匹配。新设立的工作站参照执行。此外,目前大多数社区工作站、行政村和自然村的领导班子呈现出老龄化和岗位永久化,职业生涯出现了“天花板”现象,老龄人终日而安、年轻人看不到希望,整个团队死水一潭,事业没有了追求、工作没有了激情。鉴于此,建议打通工作站(行政村)的职业生涯晋升渠道,推动实施跨部门交流任职,实现内部微循环、外部大循环的良性循环目标。另外,建议对乡镇(街道)相关科室的管理职能按照对口社区工作站职能的原则,该下放社区的予以下放。

二是做大做强社区工作站,增强服务功能、强化服务意识。

做大做强社区工作站,不断增强工作站为民服务功能和服务意识是当务之急,意义深远。

配强配足社区队伍。由于受到现有社区工作站、行政村(自然村)的性质所限,社区人才匮乏,建议调整安排部分机关公务员进站工作,并通过招聘形式引入人才,充实社区队伍。

科学合理划分社区。现有社区工作站管辖范围较小,一个街道通常设置8个~10个社区,建议对其进行适当整合,以2个~3个社区为原则进行合并。新设立的工作站参照执行。

增强服务功能,强化服务意识。建议将乡镇(街道)与居民群众日常生活紧密相关的事权划归社区工作站管理,设立相应的职能组别,并配备相应人员。同时,加强对社区工作人员的业务技能培训,强化其服务意识,努力提升社区治理能力和为民服务水平。

(作者单位为深圳市罗湖区东湖街道办事处,作者系公共管理博士、项目管理博士后)

[责任编辑:张海莺]

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