​健全破产相关法制完善市场退出机制

2019-07-18 09:14:20 来源:《中国改革报》 

□ 王欣新

经国务院同意,国家发改委、最高人民法院等13个国家部委局单位联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》(以下简称《改革方案》)。这一重要文件对市场主体退出制度的改革进行了全面的规划与设计。在指导思想上,强调要“按照市场化、法治化原则,建立健全市场主体退出制度,提高市场重组、出清的质量和效率,促进市场主体优胜劣汰和资源优化配置,推动经济高质量发展和现代化经济体系建设”,最终实现“逐步建立起与现代化经济体系相适应,覆盖企业等营利法人、非营利法人、非法人组织、农民专业合作社、个体工商户、自然人等各类市场主体的便利、高效、有序的退出制度,市场主体退出渠道进一步畅通,市场主体退出成本明显下降,无效低效市场主体加快退出,为构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制提供有力支撑”的总体目标。《改革方案》对进一步改革、完善市场主体退出制度具有极为重要的意义。

完善市场主体退出制度,是健全完善市场经济体制、优化资源配置的关键环节之一。商品经济是通过商品交换实现商品的价值与使用价值的,所谓商品交换就是资源的配置。商品交换需要通过一个适当的场所(有形的或无形的)以顺利完成商品的交易行为。这个场所应当对所有参与主体公平、平等、开放,能够自愿、高效地实现商品的等价交换,能够在广阔的领域有充分的机会与渠道,迅速、准确反映社会对商品的需求,并通过竞争机制在诚实信用的基础上有序寻求商品真实价值的实现,进而容纳商品交换关系的总和,这就是市场。市场是实现资源配置的最佳场所,通过市场进行的商品交换是资源的最佳配置方式。所以商品经济的本质就是市场经济,市场经济是商品经济运行与实现的基础。市场中的商品交换离不开市场主体的进入与参与,同时通过市场的优胜劣汰竞争机制实现市场主体的规范退出。

市场的准入与退出,是市场主体参与商品交换活动必然要经过的两个环节。市场的准入,解决市场主体取得进入市场资格的实体条件与程序条件问题,通过国家相关的审核和登记程序,从法律上确认市场主体的资格。市场的退出,则是解决市场主体在结束经营或经营失败后,如何规范、有序、高效、低成本离开市场,并对其原占有社会资源的再度优化配置问题,同时为那些面临退出困境但仍具有挽救希望与挽救价值的主体设置救助渠道,使之涅槃重生,继续生存。

根据《改革方案》的总结,纳入改革范围的市场主体退出方式主要有以下四种:1.自愿解散退出;2.破产退出;3.强制解散退出;4.特定领域退出。本文着重从市场主体破产退出的角度就文件中关于破产法的立法完善与市场化实施问题进行分析。

市场主体以破产方式退出市场的关键特征,是企业退出市场是因不能清偿到期债务即发生破产原因。与其他市场退出方式相比,自愿解散退出,是在企业发生解散原因时能够自行清算且可以清偿全部债务时的退出。强制解散退出,通常是指《公司法》第182条、183条规定的司法强制解散与强制清算,即在企业发生司法解散原因时不能自行解散与清算但尚可以清偿债务时的退出。但《改革方案》中的强制解散退出,则是指市场主体因政府公共政策而被强制行政解散退出的情况,与《公司法》上的司法强制解散并非完全同一的概念。至于特定领域退出,是指因公共安全、产业调整、区域发展、技术标准、环境保护等公共利益需要,通过国家有关机关的依法强制或引导,使市场主体从特定生产领域、业务领域退出。其中后两种市场退出由于是在政府以行政手段强制或引导的市场主体退出,必然涉及退出条件、救济与补偿制度等问题,从某种意义上讲,可以归入《公司法》第180条规定的解散原因中第4项,“依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销”的范围之内。在市场退出方式中,最为复杂且真正体现市场化、法治化的退出方式则是破产退出。

《改革方案》针对破产立法与实施中的问题,着重指出四个改革与完善方向,即完善企业破产制度、分步推进建立自然人破产制度、加强司法与行政协调配合和加强司法能力及中介机构建设。此外,还突出强调了对与破产法实施配套的相关社会法律制度的健全与完善,尤其是对信用记录与信用修复制度以及市场主体退出的财政与税收政策的改革完善。笔者认为,在市场主体破产退出制度改革完善方面,要注意以下几个方面的问题。

第一,尽快启动并完成《企业破产法》修订和自然人破产立法工作。《企业破产法》的修订已经纳入全国人大常委会的立法规划,建立自然人破产制度也得到有关部门的重视,并在社会上获得积极反响。考虑到我国立法程序的要求和过去立法的实际进展情况,笔者认为,应当借此次修订《企业破产法》的机会,直接扩大破产法的主体适用范围,在现破产法体系中涵盖自然人破产制度,将企业破产与自然人破产均纳入破产法修订的内容。这样可以避免因单独制定自然人破产法要等待纳入立法规划、单独组建立法班子等程序性工作而延误时间,导致法律出台长期滞后,难以适应社会法律关系调整的迫切需要。考虑到《企业破产法》需要及时完成修订出台,可以将企业破产制度与个人破产制度分编一并制定、分时出台,并形成统一的破产法典。

在企业破产制度的改革完善方面,一方面是对现行立法中存在的错误与不妥之处全面进行修改,另一方面,是要将现行立法在制度方面的缺失充分补足。例如,简易破产程序、关联企业破产规则、跨境破产制度、破产法律责任制度等,尤其是在企业挽救方面要建立预重整制度,完善债务人自行管理制度,并且为庭外重组制度确立适当的规则,同时建立相应的政府或社会组织指导、保障庭外重组的顺利进行。在破产立法完善方面,要特别强调“宜细不宜粗”的原则,立法要具体化而不是原则化,要使立法能够充分满足实际破产审判与实务工作人员独立判断办理案件的需要,使审理破产案件的法官能够依法独立判案,利害关系人能够依法进行监督,尽量减少因法律规定不明不细不得不向上级领导和上级法院请示而出现的“审者不判、判者不审”的情况,以及因此导致的个别地方政府对案件审理的不当干预空间。在立法中要明确立法是为了用的、不是为了看的,要杜绝过去破产立法中曾出现的盲目限制、减少法律条款数量,以损害立法实施效果换取所谓外观简要的形式主义。要将破产立法当作一门严谨的社会科学,而不能将其庸俗化为老百姓的社会娱乐,法律从来也不是每一个老百姓未经教育就能够正确理解和执行的,否则也就不需要什么法律科学、法学教育以及法学家、法官与律师了。

第二,进一步解决破产案件受理难问题。解决这一问题的关键,第一是建立、培育破产专业化队伍,取消对破产审判人员工作上设置的各种不合理的考核指标,大力增加破产审判人员与业务培训,破除部分落后地区因缺乏破产审判力量和有经验的管理人而对案件受理的畏难情绪。第二是健全完善与破产案件审理相关的各种社会配套法律制度,解决法官和管理人受理与办理破产案件时的后顾之忧。我们一直强调不得在法律规定之外为破产案件的受理设置其他条件与程序,这无疑是正确的。但是,要使这一点真正在全国范围内得到实现,就必须做到使破产案件受理后的审理能够不受到除破产法等法律规定之外其他条件的制约。

破产法是一个社会外部性极强的实践性法律,在企业破产程序中除了要解决债务清偿、财产分配、企业挽救等破产问题外,还会产生一系列需要政府履行职责解决的与破产相关的社会衍生问题,如职工的救济安置、重整企业信用修复、涉破产的税费缴纳与工商注销登记问题、财政与税收政策等,需要法院在破产程序中一并解决,需要进行大量本不在破产法规定下和法院职责中的社会协调工作。这些社会问题在其他市场经济国家中,均是由相关完善的配套法律与制度予以市场化、法治化、常态化解决。但由于我国破产立法与实施整体上尚在建制初期,目前有关破产法市场化实施的各种社会配套法律与制度远未建立完善,一些与破产相关的法律和制度往往仅着眼于对正常经营的常态企业的调整,而缺乏对处于债务困境与破产程序中的非常态企业进行常态化调整的理念和措施,其与破产法之间的生态关系处于隔离、缺失乃至冲突的状态。如某些税收法律、信用制度等,不仅不能对破产法的实施起到有机配套、衔接与融合的保障效应,其制度缺陷反而成为破产法市场化顺利实施的障碍,这就使得法院在受理破产案件尤其是一些重大破产案件时对这些问题往往存有后顾之忧。只有逐步解决这些破产衍生社会问题,才能使破产案件的受理真正不再困难。

《2015年中央经济工作会议公报》强调,“要依法为实施市场化破产程序创造条件”。市场化是一个社会整体性概念,破产法的市场化实施一定是以有一个较为完善的市场化社会体系为基础的,即取决于整个社会的市场化程度,尤其是各种社会配套法律与制度的市场化程度。为此,《改革方案》强调“鼓励地方各级人民政府建立常态化的司法与行政协调机制,依法发挥政府在企业破产程序中的作用,协调解决破产过程中维护社会稳定、经费保障、信用修复、企业注销等问题,同时避免对破产司法事务的不当干预”。据此,在完善市场主体退出制度的改革中,要建立切实可行的制度督促各级地方政府在相关破产配套制度不健全情况下,积极解决本应由其解决的各种破产衍生社会问题,不仅要建立常态化的司法与行政协调机制,而且要建立破产审判法官、管理人和相关利害关系人对政府有关部门和人员配合破产工作的评价制度,以及对行政人员消极不履职行为的责任追究制度。在司法实践中已有的司法与行政协调机制如府院联动机制的实施中,要逐步用制度和法律去约束人,要推动目前从联席会议、人际协商方式向以制度和法律解决问题发展转化。要督促相关机关重视并及时修改那些影响、阻碍破产法市场化实施的法律与制度,争取早日以国家法律制定与建设全国统一制度的方式彻底解决市场化实施破产程序的配套法律制度问题。

第三,在市场主体破产退出制度的改革与完善中,还要做好与其他市场退出机制以及相关法律制度之间的协调、转换与衔接。在市场主体退出制度中尽管存在不同的退出渠道,但是一个整体化的法律制度,相互之间存在密切的关系与影响。例如,在市场主体以自愿解散、强制解散等方式退出时,如果发生资产不抵债务的情况时,就需要向破产退出程序转换。为此,需要对市场主体退出制度的转换条件、程序、相互的衔接等问题作出相应规定,“形成协调一致、相互支撑的法律体系”,保障市场主体退出制度整体上顺利实施。目前在法院系统内的“执行转破产”,就是解决市场主体退出中不同程序相互转换与衔接的典型。当发现债务人在执行中已经发生破产原因时,将其转入破产程序,适用破产退出机制解决问题是最为适当的选择。所以,在市场主体退出制度的改革与完善过程中,要注意避免割裂不同市场主体退出制度的关系,从整体上改革与完善市场主体退出机制。

《改革方案》为我国市场主体退出制度的改革与完善确立了方向与目标,确立了政府各个部门以及各级地方政府的工作责任,必将进一步提升我国的营商环境,为市场主体依法退出营造良好的法律与制度环境。

(作者系中国人民大学破产法研究中心主任、北京市破产法学会会长)

[责任编辑:王小义]

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