完善市场主体退出制度供给顶层设计

2019-07-31 02:10:39 来源:《中国改革报》 

——国家发改委财金司有关负责人就《加快完善市场主体退出制度改革方案》相关问题答记者问


□ 本报记者 任丽梅 

为提高市场重组、出清的质量和效率,促进市场主体优胜劣汰和资源优化配置,国家发改委等部门近日联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》(以下简称《改革方案》)。 《改革方案》明确,坚持市场化改革、坚持法治化方向、坚持约束与激励并举、坚持保护各方合理权益的原则,逐步建立与现代化经济体系相适应,覆盖企业等营利法人、非营利法人、非法人组织、农民专业合作社、个体工商户、自然人等各类市场主体的便利、高效、有序的退出制度。为此,记者就相关问题采访了国家发改委财金司有关负责人。 

加快推进市场主体退出制度改革 

《改革方案》提出,坚持以供给侧结构性改革为主线,以促进资源优化配置和提高资源使用效率为目标,按照市场化、法治化原则,建立健全市场主体退出制度,提高市场重组、出清的质量和效率,促进市场主体优胜劣汰和资源优化配置,推动经济高质量发展和现代化经济体系建设。

有关负责人指出,党中央、国务院对加快完善市场主体退出制度高度重视。当前,我国市场主体退出实践面临市场主体退出比例低、与市场主体规模和经济运行周期不相适应等突出问题。伴随我国经济进入增速换挡期和结构转型期,市场主体退出数量和效率都无法与加速出清的需求相匹配。同时,随着居民债快速增长,与自然人相关债务问题愈发严重,一些社会问题亟待解决。 

这其中有市场主体自身的问题,但更重要的是市场主体退出制度和相关配套措施不健全、不完善,包括应退主体不明、退出渠道不畅、退出成本过高等深层次问题。有必要完善市场主体退出制度供给,加快推进市场主体退出制度改革。

《改革方案》是完善市场主体退出制度供给顶层设计的文件,对促进我国经济社会持续健康发展有重要意义。 

一是为深化供给侧结构性改革提供重要制度保障。《改革方案》将有效推动各类陷入困境的市场主体、不符合产业政策发展要求的市场主体和违法违规市场主体依法及时启动退出程序,实现生产要素合理流动和配置,为供给侧结构性改革创造良好制度环境。 

二是促进有效健全社会主义市场经济体制。市场主体退出制度是市场经济制度体系的重要组成部分。《改革方案》明确了建立全面覆盖各类市场主体类型的退出制度体系这一目标,重点对破产退出、清算注销退出、特殊主体退出中的制度改革和配套制度建设做了系统设计,为市场在资源配置中起决定性作用奠定坚实基础。 

三是将推动优化营商环境。市场主体退出制度特别是其中的破产制度是营商环境的重要组成部分, 《改革方案》提出进一步完善破产制度的具体举措,将有力补齐我国营商环境短板,进一步优化营商环境。

推动破产制度建设的关键举措 

《改革方案》构建了法治化、常态化、科学化的市场主体退出制度体系,强调市场主体达到法定破产条件,应当依法通过破产程序进行清理,或推动利益相关方庭外协议重组,以尽快盘活存量资产,释放资源要素。

有关负责人表示,在推动破产制度建设的关键举措上,一是完善破产法律制度。破产程序是市场主体退出的主要方式之一。在破产法实施中,新问题不断出现,对新程序、新制度的客观要求不断增强。《改革方案》提出四方面改革举措:完善企业破产制度,分步推进建立自然人破产制度,加强司法与行政协调配合,加强司法能力及中介机构建设。此外,突出强调了对与破产法配套的相关法律制度的健全与完善。 

二是建立庭外重组和预重整制度。从有效利用有限司法资源、维护企业营运价值、降低重组成本和提高重组灵活性等方面考虑,有必要建立庭外重组和预重整制度,并在一定条件下实现与法庭内程序有效衔接。因此,《改革方案》提出了明确要求和具体安排。 

三是做好破产配套的制度建设。在市场主体退出过程中,除破产司法审判外,涉及相关方利益保护、清算注销、信用修复、人员安排等诸多行政性工作。《改革方案》提出,要完善司法与行政协调机制,明确政府部门破产行政管理职能,以便理顺市场主体退出过程中的司法与行政关系。同时,加强破产审判专业人员和破产管理人队伍能力建设,将为化解破产案件受理难、审判难提供重要保障。目前,全国破产管理人协会正在积极筹备中。 

在充分建立社会共识基础上推动个人破产立法 

《改革方案》提出,逐步建立自然人破产制度。 

有关负责人解释说,随着市场经济活动不断深入,民营企业、创业企业股东或实际控制人往往为企业债务承担连带担保责任,在自然人破产制度缺失的情况下,企业股东或实际控制人不堪企业破产导致的债务重负,致使部分企业应退不退。

此外,受银行风险偏好变化、居民投资消费观念转变、金融服务可及性提高等因素影响,承担无限偿还责任的自然人债务迅速累积,居民部分债务水平不断攀升。由于缺乏合理免责机制,自然人债务问题导致一些暴力催收、当事人犯罪跑路自杀等恶性事件。

这些问题需在制度层面加以解决,因此《改革方案》提出分步推进建立自然人破产制度。不过这里需要强调两点:首先,个人破产制度是为陷入严重财务困境但诚实守信的个人提供债务重组机会,促进债务人继续创业创新,同时起到防范居民部分债务风险、维护社会稳定的作用,前提是任何人不得恶意逃废债;其次,建立个人破产制度是一项涉及面广、复杂程度高的系统性工作,需立法先行而后逐步推开,当前重点任务是在充分建立社会共识基础上推动个人破产立法。

有关负责人指出,社会信用体系建设是完善市场主体退出制度的重要支撑。一方面可更好地对企业债务风险进行预警,另一方面有助于强化对企业、个人的综合信用评价,形成以信用为基础的对市场主体退出责任人的约束惩戒机制,进而引导市场主体守法诚实经营,形成守信者处处畅通、失信者寸步难行的大环境。

[责任编辑:尹超]

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