“六环联动”:易地搬迁的“河曲经验”

——山西省河曲县决战决胜脱贫攻坚回望系列报道“黄河岸边壮歌行”之四
2020-03-19 07:45:36 来源:《中国改革报》 

□ 王丑龙 刘娟娟

山西省河曲县脱贫攻坚最大的特色和亮点是易地搬迁。

在搬迁过程中,河曲县委、县政府全面推进“社区乡镇双服务、结对帮扶双清单、入驻奖罚双”措施,通过“六环联动”,着力破解“人、钱、地、房、树、村、稳”7大问题,摸索出一条整村搬迁易地扶贫的好路子。

易地搬迁:奋发有为破难题

忻州市政协副主席、河曲县委书记边东圣表示,脱贫摘帽不是终点,奔小康、实现乡村振兴才是最终目的。“县委、县政府要立足这个出发点,奋发有为做些事情。”边东圣指出,通过整村移民搬迁,全县一半以上人口已集中在县城,对进城农民特别是贫困户如何能留下、稳住,一是靠个人自身努力,二是对老弱病残实施救助,三是引进项目、扩大就业。

下一步,河曲县在危房改造全排、全检、全盖提前一年完成任务的基础上,在巩固提升脱贫成果的前提下,将对全县范围内剩下的未搬迁村分3类进行全面提升:第一类是人口多、有前途但设施不到位的村按中央20字方针要求落实到位、积极发展;第二类是近20年内不会消亡的村要大力打造;第三类是对三五年内还有人的村要干净整洁,不再过多投入。

河曲县扶贫开发中心主任许旺全认为,在脱贫攻坚中,河曲县整村搬迁成绩最突出:一是领导重视,早谋划、早动手,书记、县长一年调研几十次;二是行动早,2016年安排,2017年6月底全部完成拆迁,在全市是第一家,追加任务2018年底也已完成;三是入住率高,2018年底达70%。

针对部分偏远山村“破、小、多、散、穷”及林地条件差、基础设施落后、公共服务严重滞后的实际情况,河曲县重点聚焦深度贫困,认真研究和探索精准识别办法、安置方式、新旧政策衔接、拆迁奖补细化标准、新区建设配套措施、后续产业就业细则等落地政策,出台46个政策文件,深化细化22项改革办法,坚持在精准识别对象、新区安置配套、旧村拆除复垦、生态修复整治、产业就业保障、社区治理跟进等环节实行“6环”联动,并优化建筑成本、强化项目拼盘,将贫困户自筹资金控制在9500元以内、建房成本控制在每平方米1726元、人均住房面积控制在25平方米以内,提前一年完成易地搬迁,实现贫困户100%装修入住。同时,坚持土地、林地等权益不变的前提下,在全省率先出台奖补办法,对搬迁群众的旧房和宅基地进行差异化量化补贴,全县33个村共拆除旧房4.2万平方米,对33个整体搬迁村664户完成土地复垦635.45亩,复垦率98.9%,土地结余指标交易398亩,盘活土地增减挂交易收入5173.5万元;坚持依法办事,严格按照“两协议一表决”“两请示一备案”工作流程,撤并26个行政村,整村搬迁任务彻底完成,解决“村”的问题;坚持易地搬迁与生态建设有机结合,搬迁村土地只要符合政策一律实行退耕还林,同时在易地扶贫搬出区域组建和成立了造林合作社、林业管护站,解决“树”的问题。之后,该县全力推进所有搬迁村迁出后的资源盘活,实施退耕还林项目优先布局、光伏扶贫项目优先覆盖、经济林项目优先实施、资产收益项目优先安排“4个优先”,并在2019年全面完成搬迁户的旧房拆除和宅基地复垦复绿,成立新型集体经济组织,通过土地股份合作、置换租赁、入股联营等方式,流转耕地8568亩、林地13023亩,户均年收益2286元。

许旺全表示,“十三五”期间,河曲县精准识别了26个行政村7个自然村共33个村664户1546人为整村搬迁对象,还有126个插花搬迁村,加上同步搬迁户,全县易地扶贫搬迁规模为1778户4702人。河曲县通过国家补助1.08亿元、统筹整合8000多万元,新建安居小区8栋648套、开元新村14栋744套,整合移民房92套,共落实住房1487套,在幸福小区及滨河小区集中安置1578户(并户93户)4342人,包括建档贫困户1246户3462人;根据贫困户个人自愿分散安置195户364人,均已全部分房到户装修入住。

在河曲县扶贫办,工作人员一直处于迎战状态,加班是常态,不加班大家反而不适应。2019年元旦,大伙又忙了一上午后,河曲县副县长张秀文说:“休息半天吧。”大家喜出望外。对于他们来说,这已经很奢侈了。边东圣说:“我们的扶贫办,拉出去都是硬干部。”

入驻:自加压力“双服务”

贫困群众搬迁后怎么办?河曲县重点抓入住、抓配套、抓就业,确保搬迁人口既要“搬得出”更要“稳得住、能致富”。

一是采取入住奖罚“双措施”提升入住率,对在规定时间内装修入住的搬迁户购买地下室时每平方米减免400元,对不按期入住的搬迁户暂缓发放旧房拆除奖补资金。

二是推进产业就业“双落实”提升就业率。根据搬迁户劳动技能实际,坚持开发式帮扶与保障式兜底并重方式,量身定制两大类11种政策菜单,以“点菜”方式,让群众自主选择后续产业就业途径。开发式帮扶主要针对有劳动能力的搬迁户,结合全民技能免费提升,提供水利水保专业队、扶贫造林合作社、城镇岗位、公益岗位、社区服务岗位、园区岗位、护林员岗位、扶贫小额信贷、新型农业经营主体岗位等9种菜单,实现有志想做、有事可做、有技会做、有钱能做、有人帮做。保障式兜底主要针对无劳动能力的搬迁户,提供资产收益(村级光伏电站、固定收益全覆盖等)、社保兜底(低保、五保、养老金补贴等)两种菜单,实现老有所养、幼有所教、病有所医、居有所安、难有所帮。

三是实行乡镇、社区结对帮扶“双服务”,提升满意度。重点针对搬迁户由山村到城区的不习惯、不适应问题,坚持提前介入,全程进行帮扶。

交房前,河曲县城镇居民办组建了社区服务中心,提前进驻,开设3个服务窗口,全面接手负责搬迁户就医、就学、文娱、就业推荐等工作,并在集中安置区新建了民事调解中心、心理咨询中心、爱心便民超市、幼儿园、卫生室、图书室、文体室、物业中心等便民设施,周边配套了学校、福利养老楼、农贸市场、文化休闲广场等5大公共服务设施,提供高质量、全覆盖、均等化的社区化管理服务,还引入物业管理公司,实行楼长负责制,聘请退休公安干警和退休民政助理员等加强民事调解力量,订立小区居民公约,帮助搬迁群众适应新的生活,养成卫生习惯,提升文明程度,完成从农民到市民的身份、心理和生活方式的转变,实现从农村管理到社区管理的有效衔接和过渡。

交钥匙后,全县102名乡镇干部和329名村“两委”干部对1773户搬迁户进行“五包”,既包入住、包装修,也包就业、包社区服务、包心理疏导,确保搬迁后帮扶不断档、服务上水平。全县13个乡镇每个乡镇还派出两名干部在社区服务窗口值班、跟踪服务,与社区工作人员共同解决安置户入城后的困难;结对帮扶责任人则周周入户进行家访,做到“四必到四必访”,即搬迁户有困难需求、突发事件、矛盾纠纷、喜事丧事等特殊情况时必到,对党员家庭、困难家庭、危重病人家庭、空巢老人及留守儿童家庭等搬迁户必访。

张秀文说:“贫困户搬迁和入驻的过程,也就是做群众工作的过程。这一过程很好地锻炼和提高了干部做群众工作的能力、水平。”

后续:产业就业稳增收

据了解,张秀文从学校毕业后一直在乡镇工作,先后任旧县乡党办秘书、组宣员、副乡长、党委副书记、沙泉乡副乡长、旧县乡人大主席、沙泉乡乡长、鹿固乡党委书记,2016年2月被山西省委组织部评为“优秀乡镇党委书记”,是一位基层工作经验相当丰富的县级领导。河曲县退役军人事务局正科级干部、县科技服务中心原主任武忠雄对他有这样一段评价:“秀文是农民子弟,对农民有感情,对这片土地热爱,有很强的责任感,从工作上、人格上都是个焦裕禄式的干部。脱贫攻坚铺的摊子这么大,工程多得不得了。但是不管哪一项工程,都没有他自己亲友的工队。他根本不把自己当副县长,就像个为乡镇跑腿的,既带头冲锋又负责断后,他自己能拿下的事就不上交矛盾,他身上有一种精气神,没钱也要干,还都干成了。他在微信群发个短信,乡镇书记、乡镇长一呼百应。”河曲县财政局局长韩昌说:“秀文既有农民的朴实,又有好脑子,思谋做事情,还有不服输的干劲。”这位分管扶贫和农业农村工作的副县长对群众脱贫以后怎么办、非贫困村的贫困户怎么办的事情格外关注,一到周末,就去实地调查了解,琢磨办法。

搬迁入城的贫困户收入怎么来?首先要考虑就业。据张秀文介绍,河曲县政府出台了一条政策,攻坚期内给予入驻企业零地价、零租金,还定了一个目标,每个贫困户至少要保证有一人稳定就业。

为加快集中安置点产业培育,河曲县先是利用巡镇中学教学楼闲置的教室引入龙盛龙公司,建起总面积1100平方米的7个扶贫车间,招收入城贫困妇女生产校服、工作服,提供就业岗位。但是不久发现,因为接送孩子上学太远不方便,妇女们都不愿去那里工作。于是指挥部又决定将巡镇中学服装车间主要做为贫困劳动力就业培训场所,而在集中安置贫困群众的幸福小区中区,引进江苏常熟、山西太原等地的3家企业,投资3100万元,新建起占地38亩地的易地扶贫搬迁服装加工就业基地,连同离小区不到500米、面积1158亩、已有10来个企业入驻的农业产业扶贫园区,实现了搬迁群众全部在家门口就地就近就业。

针对大部分贫困群众劳动力素质低、无一技之长的短板,河曲县以种养技能和实用技术为重点,坚持“送餐式与点餐式并重、大烩餐与营养餐并重、大锅饭与吃小灶并重”,为有劳动能力的贫困人口量身定制培训菜单和2大类11种就业菜单,累计培训贫困村创业致富带头人714人、建档立卡贫困劳动力7583人,还针对1326户搬迁人口举办了服装加工、手工编织、保利集团的“星火班”,内蒙古鄂尔多斯和陕西府谷选煤、农牧企业等方面的30多项免费培训,先后有5100人种养技术水平得到提升,2483名贫困人口学到了新的实用技术,同时,他们专门组建了24个吸纳搬迁人口的扶贫造林合作社和水利水保专业队,并着力培育、壮大社区经济,增强社区自我发展能力,利用现有资源组建建筑施工队、家政服务、保洁、物业公司等,辅之以护林员、园林、环卫等岗位和以工代赈、劳务补贴等,加上外出务工交通补贴激励措施的出台,落实贫困户就业4193人;对441户无劳、失劳搬迁户,通过光伏电站、“五位一体”信贷分红等资产收益和社保兜底两种菜单,解决了“稳”的问题。

另外,河曲县对分散安置群众的后续产业发展也给予大力扶持,鼓励其联合创办农民专业合作社,自主扩大种养殖生产规模,并大力推广“公司+合作社+贫困户”等模式,通过“订单收购+分红”“农民入股+保底收益+按股分红”等契约型、分红型、股权型合作方式,建立产业与搬迁群众的利益联结机制,引导其从参与产业发展中获得稳定收益。

贫困户进城后要就业致富就要和一二三产业发展融合。河曲县财政局局长韩昌介绍说:“全县的龙头企业一般都在文笔镇,农业产业龙头有郭小山的河滩养牛有限公司,工业有北元村梁振光的出口创汇企业振刚化工(蓖麻油厂),大电厂就不用说了,还有岱岳殿的特色养殖,主要加工海红果饮汁的梁培雄四海进通,张满贵的兴农科技在北元和焦尾城的接合部,尤金莲的公司在城里也有销售中心。离城近的南元、坪泉这些村,像辛公府醋业等酒厂、醋厂也有不少。不管搞什么产业,都需要人。这些企业最大的功劳,是带动了迁入人口的就业。从山上整村搬迁下来的移民,也给企业提供了1500个青壮劳力。”

重点:5大群体全兜底

在脱贫攻坚决战中,无论是“主帅”边东圣、“副帅”任鸿宾,还是“前敌总指挥”张秀文,都十分重视因学、因病、因残、因灾、因老致贫、返贫的5类深度贫困群体,而且将其作为战役中的“硬骨头”和“卡脖子工程”下大力气,殚精竭虑、精准“配方”、靶向施策,化解支出型贫困,实施保障式扶贫。

在河曲县10,268户贫困户中,因病致贫2458户占24%,因学致贫618户占6%,因残致贫890户占8.7%,因灾致贫44户占0.4%,缺劳力致贫2181户占21.3%,缺资金致贫2935户占28.7%,缺技术致贫976户占9.5%,自身发展动力不足致贫114户占1.1%,也就是说,5类深度贫困户占比60.41%。这些贫困群众是贫中之贫、困中之困,要实现自主脱贫、稳定脱贫难度很大。

在全面落实上级各项兜底保障政策的基础上,河曲县委、县政府自行出台一系列政策,重点解决因学、因病、因残致贫问题,并创新性地与保险机构协调,由县财政统一出资770万元,为全县所有残疾人和贫困人口一次性购买政府扶贫救助保险,每人每年投保350元,保障范围包括残疾人救助、教育救助、自然灾害救助、意外事故救助、医疗费用救助,同时,累积投入扶贫救助保险8000万元,对5类特殊贫困群体实行特别救助。

一是对于因学致贫,在学前教育资助、义务教育阶段“两免一补”、普通高中家庭经济困难学生助学金、中职学生免学费、中职国家助学金等政策全部落实的前提下,出台“一全免一资助”地方政策,免除全县732名中小学寄宿生每年90万元住宿费,同时,高中生(含中专、技校)每人每年救助2500元,大学生(包括国家不补的专科、高职院校和职业高中对口升学)每人每年救助3000元,贫困户搬迁进城后,幼儿入学时每个小孩补助1000元。2017年资助3514名学生272.9万元,2018年补助1265名学生325.8万元,近4年累计发放教育扶贫助学资金1612.9万元,力求使每个贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育,有效阻断了贫困的代际相传。2018年6月初,河曲县有关部门与山西省城乡建设学校联合发文,开展定向扶贫助学,3年中专制学费全免,合格毕业生由山西省城乡建设学校推荐安排就业。

二是对于因病致贫,由县财政出资,为所有贫困人口缴纳城乡居民基本医疗保险和补充医疗保险,并缴纳68元的住院津贴保险和意外伤害保险。贫困户在二甲以上医院住院,第11天起,每天给予住院津贴50元,最高给付500元。达到或超过15天,不管新农合报销多少,每人次救助4000元,已有1200人受益,还实现了慢性病鉴定上门服务全覆盖,建档立卡贫困人员门诊特殊慢性病报销1753人次106万元。

三是对于因残致贫,对全县4200名持证残疾人(含城镇残疾人)每人每年增加救助金600元。国家规定,民政部门只救济一级、二级伤残程度的人员,河曲县是全包。

四是对于意外事故造成伤残或亡身故,根据情况给予补助,最高补助10.4万元。

五是对于因自然灾害致贫,对谷子、山药、辣椒3种农作物,由财政拿钱为农民入产量保险,如马铃薯,按正常年份产量,每斤保5毛钱。2018年,贫困群众拿到保险公司赔付金100万元。

落地:打造脱贫新引擎

2019年5月8日,雨后河曲,阳光明媚,风景如画。边东圣深入幸福小区和河曲县职教中心,实地调研易地扶贫搬迁户的后续扶持工作时强调,易地扶贫搬迁户后续服务保障工作要常态化更要精准。要坚持以服务为导向,把后续服务机制与社区服务机制有效叠加,扎实做好搬迁群众的服务保障工作;要树立主动服务和主动作为意识,延伸公共服务资源,统筹做好群众搬迁后的就业、教育、医疗、民政、治安等相关工作,充分发挥好社区群众的自治能力和基层党组织的战斗保垒作用,把各项惠民政策传递到每家每户,把后续服务抓细、抓实。

2019年5月16日,边东圣主持召开农业产业园区推进会指出,扶贫农业园区是河曲产业扶贫的重要载体,对于带动全县扶贫产业发展、贫困户就业增收、脱贫攻坚巩固提升发挥着至关重要的作用。各有关单位要按照各自职责,压紧压实责任,集中精力、全力以赴,倒排工期、挂图作战,继续发扬连续作战的优良工作作风,切实加快扶贫农业园区建设进度,强化招商引资,进一步壮大扶贫产业、放大带贫成效,真正将园区打造成为全市乃至全省农业产业示范园区。

2019年10月21日上午,任鸿宾率河曲县政协副主席、文笔镇党委书记郝瑞光和河曲县脱贫攻坚指挥部副总指挥陶富荣及相关部门负责人,到扶贫农业产业园区和经济技术园区调研园区建设、项目推进、招商引资、管理服务等方面工作。任鸿宾实地查看了上海倩姿语服饰纺织产业项目、海红爽饮料加工项目、物流园建设项目、标准化车间建设项目、经二路南拆迁现场、磷酸铁锂生产车间,了解园区整体布局、项目建设进度、招商引资、企业市场前景,现场协调解决园区基础设施建设、企业入驻建设等方面存在的困难和问题后表示,扶贫农业产业园区和经济技术园区是河曲县全面提升农业产业化发展水平、巩固脱贫成效、推动全县产业转型升级、实现高质量发展最重要的载体,下一步要充分发挥园区主战场作用,充分对接企业需求,创新管理服务机制,加快推进水、电、路、网、气、暖、标准化厂房等基础设施建设进度,做好项目建设立项、征地、建设、验收等环节工作,紧盯发展前景好、投资强度高的新能源新材料等产业转型项目和带动能力强、大量消纳农副产品、吸纳劳动就业岗位多的好项目大项目,加大精准招商力度,选优选精入园企业,真正把园区打造成全县农业产业化发展的主阵地、能源革命综合改革的主战场、全县高质量转型发展的主引擎。

[责任编辑:尹超]

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